Евгения Пастухова

журналист

---

«Нереализация генплана — исключительно политическая воля»

Директор АНО «Союзэкспертиза», бывший вице-спикер заксобрания Лилия Ширяева — о том, что делать с генпланом и Александром Репиным, а также чем опасны государственно-частное партнёрство и краевой градсовет

27 октября 2020 г.

Поделиться

Твитнуть

— Лилия Николаевна, ещё в начале года мы удивлялись, что все крупные стройки идут через бюджет. Сейчас ситуация в корне изменилась, но недоумение осталось: зачем третий-то мост через государственно-частное партнёрство строить? Насколько вообще оправдано повсеместное применение инструмента ГЧП?

— Ключевой фактор при принятии подобных решений — экономическая ситуация. Очевидно, что в бюджете будет провал. А социальные задачи решать надо, и поэтому целесообразно привлечь бизнес, который сможет помочь. С точки зрения законодательства, строить с применением инструмента ГЧП можно и школы, и больницы, и мосты, и практически всё, что нужно для социального обслуживания населения. В других регионах даже дома культуры строят через ГЧП.

Но, с точки зрения логики ГЧП, во главу угла должна быть поставлена экономика проекта, причём после завершения стройки. В общих чертах законодательно определена взаимовыгодная конструкция, когда частный партнёр вкладывает свои средства в процессе строительства, а потом получает их в процессе эксплуатации объекта. Либо из бюджета (то есть, по сути, тот же 44-ФЗ с отложенным платежом), либо с жителей, которые будут пользоваться услугами на этом объекте.

И в этой логике сельские дома культуры и школы для меня вообще никак не стыкуются с ГЧП, здесь нет экономики. Это просто исполнение функции муниципалитета. А вот больницы — это другая тема. Когда речь заходит о дальнейшей эксплуатации больниц, то мы понимаем, что за каждым посетителем через полис ОМС и другие правовые конструкции приходит оплата за услуги. И ни клиенту, ни государству, в общем-то, не важно, куда она придёт — в государственную больницу или в частную. Сама система оказания услуг при этом не становится хуже. Напротив, возможно, качество услуги даже вырастет. Строительство медицинских объектов с привлечением частных инвесторов — это, на мой взгляд, не только возможная, но даже полезная история для соцсферы, бюджета и экономики.

В отличие от третьего моста через Каму. Если говорить о его строительстве через ГЧП, нужно заранее, «на берегу», всё продумать. Вот, на примере нового Чусовского моста. На стадии расчёта экономики проекта ГЧП планировалось сделать его платным для проезда. Не знаю, как сейчас, после всех изменений, выглядит соглашение по строительству Чусовского моста, определена ли платность проезда или решение этого вопроса оставлено «на потом» и станет сюрпризом.

Новый мост через Каму, если он будет расположен рядом с существующим Коммунальным мостом, по общепринятой практике, может быть платным. Просто потому, что он тогда будет являться альтернативой: хочешь долго и бесплатно — один мост, хочешь быстро — второй, но за плату. Но пока неясно, подъёмной ли она будет для рядового жителя города, тем более дополнительно к платным парковкам? При этом важно, чтобы был спрогнозирован вариант действий на период, когда альтернативы не будет (например, на время капитального ремонта Коммунального моста). Скажут ли нам власти, что, мол, есть же Красавинский мост? Какой будет плата за проезд в этом случае? Будут ли пробки по утрам и вечерам ещё плотнее из-за необходимости притормозить и куда-то опустить «копеечку» и т. п.

— Существует мнение, что ГЧП — рискованная с точки зрения законодательства тема. Слишком тонка грань, за которой партнёрство трактуется как причинение ущерба, коррупция, злоупотребление и т. д. Как вы оцениваете риски масштабного ухода в ГЧП в Пермском крае?

— Федеральное законодательство в этой сфере — неполное и неидеальное. А у регионов полномочия в плане законодательного регулирования довольно скудные. В результате многие аспекты решаются не на уровне закона, а уходят в плоскость «потому что я так решил».

Я убеждена, что каждый чиновник, на которого возложена обязанность по подготовке документации для заключения соглашения о ГЧП, обязан смотреть далеко вперёд, оценивая и предвидя, как обернётся та или иная норма на каждом этапе реализации проекта. Чем подробнее составлено техническое задание, тем меньше будет историй, когда это не учли, то не учли, ушли в доработку и сорвали сроки. Ни в коем случае, на мой взгляд, в интересах публичного партнёра, нельзя предусматривать в соглашении о ГЧП что-то типа: если наступят такие-то обстоятельства, то мы перенесём сроки, уменьшим сумму платежей частного инвестора и т. д. Это может привести к расхолаживанию частного инвестора, который начнёт смотреть на эти пункты в первую очередь. С другой стороны, важно понятно и чётко определить все условия взаимодействия, чтобы не потерять частного партнёра.

Да, к сожалению, в других регионах имеются такие кейсы, когда партнёрство доходит до арбитражного суда с требованием расторжения контракта или возбуждаются уголовные дела. Это значит, что в соглашении были упущения, возможности для неисполнения. Если все условия оговорены, то ГЧП не может быть невыгодно государству и жителям.

— Вы упомянули про створ третьего моста. Он действительно нужен на ул. Крисанова? Дело в том, что задача по разгрузке центра от транспорта в часы пик таким образом не решается.

— Самая большая боль города Перми в плане градостроительства — это протяжённость и река. Нам надо 10 мостов. Соответственно, где построить первый из этих 10 — вообще неважно. А если серьёзно, то все эмоции должны уйти в сторону, и своё слово должны сказать специалисты, которые проводят мониторинг передвижения людей. И когда разрабатывался Генплан Перми 2010 года, такие исследования проводили. Смотрели все возможные створы — их как раз было около 10. И моделирование показало не Мотовилиху и не ул. Крисанова, а площадь Гайдара. Идея с мостом в Мотовилихе хороша тем, что там на тот момент был сохранён «самый пустой» створ. Он был оставлен ещё предыдущим генпланом. Исходя из этого, мост там получился бы самым дешёвым. В других местах — больше сноса и переделок.

— А как же перспективы развития города? Разве при принятии решения о строительстве нового моста мы не должны учитывать будущую застройку?

— Город должен развиваться так, как предусмотрено в «умных» документах стратегического планирования. У любой территории должно быть два основополагающих документа — стратегия и генплан. Всё. То, что в Перми генплан не реализуется, — это проблема. Именно по генплану мы должны знать, где у нас людей добавится, где убавится, где появятся новые кварталы, как перераспределятся потоки людей.

— А в чём проблема-то? Почему генплан не реализуется? Вам как человеку, который принимал непосредственное участие в его создании, не обидно?

— Вопрос не в том, обидно или не обидно. Вопрос — законно или незаконно. Генплан — это документ высшей нормативной силы для любой территории, но, к сожалению или к счастью, не документ прямого действия. Он реализуется через подзаконные акты: Правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, нормативы градостроительного проектирования. Все они должны соответствовать генплану, развивать его, и, по идее, любое явное и необоснованное несоответствие можно отменять. Соответственно, нереализация генплана — исключительно политическая воля. Городские власти не создают условий, чтобы строилось то и там, что и где предусмотрено Генпланом.

— Городские? Скорее край и политическая воля каждого конкретного губернатора.

— Давайте откроем закон: реализация генплана — это полномочие городских властей.

— Давайте сходим на системный час к губернатору с городскими властями…

— Тогда надо приводить ситуацию в соответствие с законодательством. У каждого уровня власти — свои полномочия. Но вообще краевым законом можно передать полномочия столицы региона — города Перми — в сфере градостроительства на краевой уровень. Вот тогда и решения, и ответственность за их принятие ляжет уже на государственную власть.

— Собственно, идея с «социальным» налогом для застройщиков тоже родилась не в недрах мэрии. Власть сменилась, и теперь непонятно, что с ним делать. Всегда хорошо, когда кто-то делает за тебя твою работу. Но, возвращаясь к генплану, власть, по сути, сама поощряет нарушения.

— Вы имеете в виду, что вместо того, чтобы «затачивать» город, бизнес, жителей на то, что вот он — генплан и мы живём по нему, власти сами создают условия, что генплан можно не соблюдать и в индивидуальном порядке всё корректировать? Лишь бы не изменялось с точностью до наоборот. К примеру, исходя из строгого соблюдения положений генплана, микрорайоны Садовый и Парковый уже исчерпали свои возможности по возведению нового жилья, но там строят. Если есть желание это изменить, то надо корректировать сам генплан и обосновывать, что там ещё не пик, не предел плотности. При этом отказать конкретному застройщику в выдаче разрешений на строительство, со ссылкой на генплан, нельзя, потому что генплан, повторюсь, — это не документ прямого действия. Застройщик в своём проекте жилого дома не должен соблюдать коэффициенты плотности. Они должны соблюдаться на определённой территории района. Поэтому на конкретном земельном участке плотность может быть и больше, чем установлено генпланом. А вот проект планировки должен определять параметры застройки каждого земельного участка.

— А что делать с «социальным» налогом? Опустим тот факт, что это нагрузка на застройщиков.

— А при чём тут застройщики? Вероятнее всего, это нагрузка на жителей города. Получается, что муниципалитет бюджетные обязательства по строительству «социалки» через застройщиков перекладывает на жителей города, обосновывая это тем, что типа «мы же о вас заботимся, о вашем комфорте». При этом по законодательству строительство объектов социальной сферы — исключительное полномочие органов местного самоуправления. А вот если перевести эту тему в формат государственно-частного партнёрства, то закон о ГЧП не предполагает никаких пожертвований. Он основывается на взаимовыгодном сотрудничестве для каждой из сторон. С точки зрения Градостроительного кодекса, на мой взгляд, конструкция с так называемым «социальным» налогом не выдерживает критики.

— Правильно ли я понимаю, что мы живём в текущем моменте без оценки перспектив? Сегодня у компании есть деньги на превышение плотности, она «откатывает» в бюджет, строит «быстрее, выше, сильнее». А завтра власть поменяется, и пусть сами разбираются. А цели-то в чём?

— Цель — строить жильё, она предусмотрена на всех уровнях. Но строить не так, что будет некомфортно жить в городе, а за счёт освоения тех территорий, которые используются сейчас нерационально. К сожалению, реализуемые системные действия для их вовлечения в оборот перечислить сложно. Программа развития застроенных территорий несколько лет была заморожена. Те участки, которые расселяются за счёт бюджетных средств, под коммерческое жильё использованы быть не могут. Гаражные кооперативы остаются в неизменном виде. И так далее.

Что делать с «социальным» налогом? Вариантов несколько. Первый — выстроить диалог с застройщиками, рассчитать сумму с учётом сегодняшних реалий, получить средства в бюджет и построить школу по 44-ФЗ. Второй — отменить этот налог, заключить соглашение о ГЧП и взаимовыгодным образом построить школу. Третий — грамотно управлять ресурсами. Построить через ГЧП медицинские учреждения, а за счёт высвободившихся средств построить школы и садики.

— Первый вице-премьер Григорий Невоструев на ярмарке недвижимости обозначил контуры новой политики строительного блока. Градсовет при губернаторе, главный краевой архитектор. Как вы её оцениваете?

— Назначения специалиста на должность главного архитектора края давно ждут пермские архитекторы и застройщики. Но, по закону, архитектор — это профессионал, создающий архитектурные объекты. А в полномочиях краевого уровня нет вопросов регулирования архитектуры, так же как и проектирования и даже согласования внешнего вида зданий. Разве только в отношении объектов, строительство которых будет осуществляться за счёт средств краевого бюджета. Поэтому, на мой взгляд, если следовать Градостроительному кодексу, то тогда уж надо называть должность как-то наподобие «главного градостроителя края». Потому что функционал этого специалиста должен заключаться, скорее всего, в действиях, связанных с утверждением схемы территориального планирования края, согласованием генпланов муниципалитетов, разработкой документации по планировке территории для госнужд и т. д. Именно этими вопросами занималась Елена Чугуевская на должности главного архитектора края около 10 лет назад.

И полномочий градсовета на краевом уровне, мне кажется, нет. Максимум — члены градсовета могут быть помощниками у госзаказчиков по конкретным объектам, которые будут строиться за бюджетный счёт. К примеру, госзаказчик разработал ТЗ по строительству больницы в одном из городов края. И это ТЗ поступает на проверку/согласование членам краевого градсовета. Их задача — профессионально и с разных сторон оценить, всё ли учтено, прежде чем отдать ТЗ в торги. Чтобы не получилось, что на стадии строительства нельзя проложить сети или построить объект такой высотности. И про ГЧП мы с вами говорили — нужно привлекать профессионалов. Градсовет тоже мог бы помочь в этих вопросах.

Лишь бы градсовет не превращался в запрещающий орган. Это именно совет, где собрались специалисты, гуру, по профилям, которые советуют: здесь вот это надо подкорректировать, а вот это так работать не будет. Причём не с точки зрения «что-то мне не нравится эта колонна», а обоснованно: это — нефункционально, это — дорого в обслуживании, с этим возникнут сложности в эксплуатации и т. п.

Вот такой градсовет был бы действительно полезен. Но я такой конфигурации не помню. А для рассмотрения проектов планировки Перми или архитектурных проектов зданий частных застройщиков на краевом градсовете пока не вижу полномочий.

— Видите вы какой-то выход из сложившейся ситуации со школой в Красных Казармах?

— Я на эту ситуацию смотрю как юрист и медиатор. В идеале решение можно найти в ходе проведения процедуры медиации, когда стороны садятся и договариваются. Потому что действуют они сейчас не в рамках закона, а в рамках заключённого трёхстороннего соглашения (край — город — застройщик). Соответственно, на витке конфликта можно выйти на новое соглашение — медиативное. Заключённое в 2018 году соглашение по правовой своей сути, скорее всего, представляет собой договор дарения, когда даритель обязуется передать одаряемому вещь в собственность в будущем. Дарение объекта государству или органу местного самоуправления называется пожертвованием. И отказаться от такого договора даритель не может. В этой связи школа должна быть передана муниципалитету после завершения строительства.

При этом по Гражданскому кодексу РФ имеется ряд нюансов, которые нужно анализировать, раз уж процесс зашёл в судебную плоскость. Закон говорит, что наличие какого-либо встречного обязательства в договоре дарения приводит к недействительности такой сделки. А повышение высотности IV очереди ЖК «Арсенал», насколько я понимаю, завуалированно, через «оказание содействия» со стороны властей, в соглашении есть. Этот момент надо изучать. Другой нюанс. Сделка, совершённая юрлицом в противоречии с целями его деятельности, закреплёнными в учредительных документах (или без необходимого согласия третьего лица, органа юридического лица, государственного органа либо органа местного самоуправления), опять же может быть признана недействительной. Соответственно, нужно анализировать учредительные документы «Сатурна» и понимать, как с ними соотносится безвозмездная передача такого дорогостоящего объекта, как школа. Дальше веселее. Недействительной является сделка, совершённая под влиянием угрозы или неблагоприятных обстоятельств. Соответственно, суд, я думаю, заинтересуется и истинными причинами заключения соглашения, и «подводными камнями», которые явно видны по публикациям в СМИ.

Но самое странное, на мой взгляд, с точки зрения законодательства — это сама форма документа, то есть соглашение. Органы местного самоуправления совмещают в себе две функции — публично-правовую и хозяйственную. И думается, что это соглашение нельзя отнести ни к той, ни к другой функции. Ведь при осуществлении публично-правовой функции муниципалитетом издаются правовые акты, на основании которых подписываются гражданско-правовые документы (типа договоров купли-продажи земли), а по хозяйственной функции выполняются только те действия, которые чётко прописаны законом (по 44-ФЗ, например). К тому же ещё есть, как мы помним, ГЧП. Так вот рассматриваемое соглашение, как вытекает из публикаций в СМИ и комментариев его участников, не подпадает ни под один правовой статус.

Ситуация, когда Пермская городская дума уже несколько раз переносила рассмотрение проекта изменений в Правила землепользования и застройки города, — непонятная. В соответствии с ПЗЗ поступление проекта изменений в ПЗЗ на рассмотрение думы формально означает, что все положенные процедуры проведены, что замечаний к проекту нет, что глава города не нашёл оснований для его отклонения. У думы есть два пути: утвердить проект изменений в ПЗЗ или направить его на доработку.

— Ещё одна спорная сделка — выкуп «Товарного двора». Как вы считаете, устоит в суде?

— На мой взгляд, уже в момент сделки всем было очевидно, что приобретается именно земля для последующего строительства на ней разных объектов, нужных для жителей города и края. Да, действительно, под расширение дороги можно землю изымать, а не выкупать. Для процедуры изъятия земли требуется проведение соответствующей процедуры с утверждением проекта планировки, с определением красных линий, с занесением данных в кадастр земель. Но, на мой взгляд, пока в отношении этой территории не внесены изменения в генплан города, документацию по планировке территории разрабатывать не имеет смысла. В планах, насколько я понимаю, строить на этой земле не только дороги. А если есть намерение строить здесь объекты федерального или регионального значения, то требуется внесение изменений и в схему территориального планирования РФ, и в схему территориального планирования Пермского края. И только после этого можно закладывать в бюджет средства на планирование, проектирование и т. п. Градостроительное законодательство за то, чтобы всё было планомерно, последовательно и обдуманно.