Казнить нельзя помиловать
Прежде чем решиться на очередную реформу местного самоуправления, нужно просчитать её цену
В последнее время предложения о новой реформе местного самоуправления (МСУ) стали принимать всё более чёткие очертания. Так, возможные модели предложены в аналитической записке Фонда ИСЭПИ «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы». Попробуем оценить, в каком направлении предлагается двигаться и к чему это может привести.
Для начала хочется обсудить саму перспективу реформы. Бесконечные преобразования в сфере местного самоуправления, беспрерывно множащиеся поправки в законодательство стали, пожалуй, с момента принятия закона №131 наиболее характерной чертой регулирования МСУ. Постоянные изменения (пожалуй, единственное постоянное, что наблюдается в этой сфере) дезориентируют местные власти, препятствуют проведению какой-либо последовательной политики, не позволяют принимать долгосрочные, стратегические решения. Поэтому основной запрос, который приходится слышать от органов местного самоуправления, — это стабильность.
В этих условиях, прежде чем решаться на новую реформу, необходимо чётко просчитать её «цену». Очередные существенные изменения в регулировании местного самоуправления ещё более усилят ощущение нестабильности, снова на достаточно продолжительный период проведения преобразований ввергнут МСУ в организационный хаос, послужат очередным демотиватором для активных, заинтересованных людей включаться в механизмы самоуправления. И нужно чётко понимать, за что мы платим эту цену, какие существенные выгоды принесут новые преобразования для населения, общества, системы управления.
По отношению к муниципальным районам предложения вроде бы идут в тренде тех идей, которые обсуждаются в среде экспертов и активистов местного самоуправления, — превращение муниципальных районов в органы государственной власти и переход к одноуровневой системе местного самоуправления на уровне сельских и городских поселений. Господствует мнение, что эти меры сделают ситуацию более прозрачной, но в любом случае ничего существенно не изменят, не ухудшат положение поселенческого местного самоуправления. И сейчас муниципальные районы и их лидеры находятся под жёстким государственным контролем; и сейчас они концентрируют основную часть выделяемых на местное самоуправление ресурсов; и сейчас они практически подчинили себе поселенческий уровень. Между тем представляется, что при этом данные изменения могут оказать дальнейшее негативное влияние на ситуацию в сфере МСУ.
Во-первых, неизбежная при проведении преобразований организационная неразбериха, скорее всего, приведёт к дальнейшему оттоку квалифицированных (и даже не очень квалифицированных) кадров как с поселенческого, так и с районного уровня. Организационные проблемы будут особенно велики с учётом того, что авторы реформы предполагают не только изменение статуса тех или иных органов местного самоуправления, но и корректировку границ. Как показал опыт внедрения закона №131, организационные издержки данного процесса чрезвычайно высоки.
Во-вторых, механизм передачи полномочий с поселенческого уровня на районный при всех его существенных недостатках всё же несколько сглаживал чрезвычайно существенные различия в потенциале муниципальных образований поселенческого уровня. В условиях огосударствления муниципальных районов, когда передача полномочий уже невозможна, можно ожидать ещё более существенного ограничения компетенции поселенческих муниципалитетов, ещё более значительного недоиспользования потенциала тех из них, которые имеют реальные предпосылки для реализации полноценного местного самоуправления на своей территории.
Наконец, в-третьих, определённый потенциал местного самоуправления есть и на районном уровне, хотя он используется далеко не везде. Есть муниципальные районы со сформировавшейся местной элитой, активными местными сообществами, которые имеют собственное представление о стратегических перспективах развития территории и готовы активно участвовать в этом развитии. Хочется надеяться, что при огосударствлении этот потенциал останется востребованным, но никаких гарантий в рамках реформы этому нет.
Среди экспертов активно обсуждалось другое предложение о реформе территориальной организации местного самоуправления в части муниципальных районов — отдать эти вопросы на региональный уровень, дать возможность в рамках каждого региона решать, сохранять ли двухуровневую систему, переходить ли к одноуровневой и в каких форматах. Подобный вариант обладает явными преимуществами: он позволяет учесть региональную специфику, провоцирует диалог региональных и муниципальных элит по вопросам организации местного самоуправления, даёт возможность протестировать разные модели и выявить примеры лучших и худших практик. Представляется, что его необходимо активно включать в дискуссионное поле как альтернативу очередному единообразному решению в масштабе всей страны — теперь об огосударствлении муниципальных районов.
В отношении городских округов предложения о реформировании носят гораздо более разрушительный характер. Огосударствление городского управления и перенос местного самоуправления на уровень городских районов практически полностью выхолостит институт самоуправления, сделав его не очень содержательной декорацией.
Дело в том, что городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но их интересы как горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство — всё это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов. Наряду с территориальными, в городах складываются сообщества на совершенно иных основах: общих интересов, культурных предпочтений и, наконец, политических взглядов.
Политическая активность горожан во многих городских центрах приняла форму движения за возвращение прямых выборов мэра. Подрыв этого движения путём перехода к назначению городских руководителей не просто противоречит общедемократическим нормам, но может вызвать серьёзное общественное недовольство и социальный протест.
Здесь есть и ещё один момент, который не стоит сбрасывать со счетов. Полномочия внутригородских муниципальных образований явно должны быть существенно уже, чем существующие вопросы местного значения городских и сельских поселений, поскольку единство городского хозяйства накладывает существенные ограничения на их функции.
С учётом факторов, указанных выше, а также с целью единообразного регулирования местного самоуправления, скорее всего, компетенция всех муниципалитетов будет приравнена к внутригородским. Тем самым реформа в целом явно несёт угрозу дальнейшего ограничения сферы деятельности местного самоуправления поселенческого уровня.
Наконец, ещё одно предлагаемое новшество — это городские агломерации как новый тип МСУ. Хотя авторы аналитической записки именно так трактуют предлагаемое ими регулирование городских агломераций, при этом отмечается, что в управлении агломерацией преобладающим должно быть влияние органов государственной власти.
При этом за образец предлагается взять агломерацию Гвадалахара в Мексике. На самом деле, кроме Гвадалахары, в мире есть достаточно разнообразный международный опыт управления агломерациями. И этот опыт позволяет сделать определённые общие выводы.
Во-первых, идеальной модели управления агломерациями в мировой практике не найдено. Все используемые варианты обладают достаточно серьёзными недостатками, и поиск в данной сфере идёт достаточно активно.
Во-вторых, в развитых странах используется модель управления агломерацией с активным участием региональных властей, но только в том случае, если регион достаточно компактный и агломерация занимает подавляющую его часть. Что, в общем-то, вполне логично — в противном случае есть высокая вероятность, что цели развития региона в целом и цели развития агломерации не совпадут, и в рамках региональной власти возникнет конфликт интересов. Российские агломерации явно не соответствуют данному критерию, поэтому целесообразность использования предлагаемой модели далеко не очевидна.
В-третьих, при многочисленных предложениях ввести регулирование агломерации в закон о местном самоуправлении, серьёзных аргументов в пользу подобной необходимости слышать не приходилось. На самом деле, в данной сфере не хватает, в первую очередь, реального опыта, наработки практических моделей, на основе которых уже можно будет решать вопрос о внесении поправок в законодательство, если это потребуется для поддержки лучших практик.
При этом ряд предложений, содержащихся в аналитической записке, явно заслуживает внимания. Среди них — возможность обретения самостоятельности теми сельскими поселениями, которые механически, без реального учёта мнения населения были включены в состав городских округов. Также нельзя не поддержать возврат к обсуждению концептуальных вопросов финансовых основ местного самоуправления, где, наряду с более последовательным проведением принципа «один налог — один бюджет», что предлагается авторами записки, целесообразно обсудить расширение самостоятельности местного самоуправления в сфере введения собственных налогов и сборов.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.