Операция «Агломерация»

Организаторами конференции стали Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления (ВАРМСУ) и администрация Перми. Представители крупных муниципальных образований России и эксперты поделились опытом, обсудили проблемы и перспективы развития агломераций. В результате участники конференции сформулировали ряд предложений по изменению законодательства, которые помогут устранить существующие противоречия в деятельности агломераций и создадут стимулы для их развития.

Для обсуждения вопросов развития городских агломераций в Пермь приехали представители 12 различных городов страны (Самары, Екатеринбурга, Уфы, Омска, Красноярска, Москвы и др.), а также руководители и представители муниципальных образований Пермского края. Модератором конференции выступил председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ Андрей Максимов.

Рассуждая об актуальности обсуждаемой темы, модератор заметил, что в ходе пространственного развития любых территорий постоянно возникают споры: следует ли поддерживать развитие агломераций или больше внимания уделять малым поселениям, которые практически не могут существовать без государственной поддержки. «Противоречие это мнимое. Мы должны дать возможность развиваться сильным и одновременно поддержать тех, кто в этом нуждается. Недавняя перепись показала, что регионами роста являются субъекты РФ с крупными агломерациями. Центральные большие города — их ядра, которые играют большую роль в развитии всех остальных территорий», — считает эксперт.

В своём приветственном слове Андрей Максимов отметил, что Пермь была не случайно выбрана площадкой для проведения конференции. «Это один из немногих, если не единственный город в России, который исторически развивался как агломерация, из рабочих посёлков. И сегодня Пермь среди российских агломераций является одним из пионеров и лидеров», — сказал он.

Этот тезис развил в своём докладе «Пермская городская агломерация как основной элемент опережающего экономического развития Западного Урала» глава Перми Алексей Дёмкин. Он рассказал об этапах становления Пермской городской агломерации, её экономических и организационных основах, а также о влиянии на экономику Пермского края и всего Западного Урала.

Работа по организационному оформлению Пермской городской агломерации началась в 2015 году. В 2016 году было подписано Соглашение о взаимодействии правительства Пермского края с муниципальными образованиями в рамках создания и развития Пермской агломерации. Разработана Концепция социально-экономического развития Пермской агломерации до 2030 года. Документ определяет векторы развития территории Пермской агломерации, описывает цели, задачи, ожидаемые результаты, якорные инвестиционные проекты.

Сегодня в Пермскую агломерацию, помимо Перми, входят Пермский муниципальный округ, города Добрянка и Краснокамск и территории их округов, а также ЗАТО Звёздный. Пермская городская агломерация является одной из крупнейших на Урале. Даже на первом этапе её формирования, включающем Пермь и Пермский район, численность населения составляет более 1,2 млн человек, а территория протянулась более чем на 90 км вдоль Камы. Создан координационный совет по вопросам развития Пермской агломерации при Совете муниципальных образований.

Что даёт региону и его жителям создание агломерации?

Во-первых, это способствует развитию создаваемой в Перми особой экономической зоны промышленно-производственного типа. Компании-резиденты реализуют проекты в области нефтехимии, машиностроения, металлообработки, информационных технологий. В составе зоны будут функционировать центр обработки данных и логистический комплекс. Резиденты инвестируют в свои проекты более 27 млрд руб.

Во-вторых, агломерация помогает поддерживать точки роста городской экономики — территориальные кластеры инновационной направленности. Транспортная и социальная связность в границах агломерации помогает комфортно функционировать предприятиям, входящим в кластеры. На территории Пермской агломерации сформировано шесть инновационных и производственных кластеров, два индустриальных парка и два технопарка в сфере высоких технологий.

Как пример развития транспортной связности Алексей Дёмкин привёл инициированный губернатором Пермского края Дмитрием Махониным проект создания наземного метро. Метро было запущено в апреле 2022 года с открытием маршрута «Пермское центральное кольцо». Маршрут соединил жилые и промышленные районы Перми, расположенные на обоих берегах Камы. На линии курсирует комфортабельная «Ласточка», а расписание составлено с учётом пожеланий пассажиров и синхронизировано с городскими автобусными маршрутами. На втором этапе проекта будут построены соединительные пути в районе станций Пермь-Сортировочная и Молодёжная, планируется возвести современные остановочные пункты вдоль набережной Камы на участке Пермь I — Пермь II и на правом берегу, два транспортно-пересадочных узла в Перми и Краснокамске, запустить четыре радиальных маршрута. В результате пассажиропоток наземного метро составит не менее 23,5 млн человек в год.

В числе других проектов создания объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры в рамках агломерации Алексей Дёмкин назвал расширение ул. Героев Хасана на границе с Пермским округом, строительство межмуниципального водовода Пермь — Краснокамск в рамках федерального проекта «Чистая вода», а также создание спортивных объектов в Пермском округе. В частности, дом спорта «Красава» в деревне Кондратово сегодня используется для проведения соревнований и других мероприятий межмуниципального уровня — это к вопросу о «социальной связности» в границах агломерации.

В завершение доклада глава Перми обозначил вопросы, ответы на которые следует попытаться найти в ходе конференции. Сегодня правительство РФ сделало ряд шагов по созданию правовых и организационных условий формирования городских агломераций. Среди них — Стратегия пространственного развития РФ, национальный проект «Безопасные качественные дороги», одной из задач которого является развитие дорожной сети городских агломераций, мониторинг реализации долгосрочных планов социально-экономического развития. Следующим шагом, по мнению Алексея Дёмкина, должно стать принятие Федерального закона «О городских агломерациях».

«Это обеспечит законодательное закрепление организационно-правовых и экономических механизмов, необходимых для обеспечения реализации государственной политики в сфере развития городских агломераций. Принятие закона облегчит межмуниципальное сотрудничество. Кроме того, появление легитимного института городских агломераций даст возможность финансирования их развития», — считает глава Перми.

Своим опытом развития агломераций поделились руководители других крупных муниципальных образований России. Так, первый заместитель главы городского округа Самара Максим Харитонов рассказал о создании и развитии Самарско-Тольяттинской агломерации, а заместитель главы Екатеринбурга Дмитрий Ноженко — о межмуниципальной кооперации как эффективном агломерационном взаимодействии. С экспертными докладами выступили генеральный директор Агентства по социально-экономическому развитию агломераций Юрий Кузнецов и декан экономического факультета Пермского государственного нацио­нального исследовательского университета, доктор экономических наук, профессор Татьяна Миролюбова.

Практически все выступавшие отмечали: сегодня развитию агломераций мешают существующие нормативные ограничения. Важнейший «сдерживающий фактор» — отсутствие специального правового регулирования. Действующее законодательство не запрещает создавать и развивать агломерации, но и не содействует этому процессу. При этом Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» фактически создают для этого преграды. Ведь по закону развитие города ограничено его границами, и финансирование любого проекта, выходящего за эти границы, расценивается как «нецелевое расходование бюджетных средств».

На практике это может наблюдать каждый. Например, когда хорошая дорога на границе муниципалитетов превращается в «колдобины». У муниципальных образований нет легальных механизмов для совместного приведения трассы в порядок на всей её протяжённости.

Отсюда вытекают и другие проблемы, среди которых Алексей Дёмкин отметил ограниченные полномочия межмуниципальных структур, ограничения в использовании межмуниципального имущества и другие. «Многие из упомянутых ограничений можно преодолеть, по-новому взглянув на статус административных центров субъектов России. Они, как правило, являются центрами агломераций и территориями максимальной концентрации населения и производства, локомотивами экономики и социального развития субъектов. Подходы к определению полномочий и функций административных центров могут быть урегулированы на федеральном уровне», — сказал глава Перми.

Также, по мнению участников конференции, следует определить правовые основания для разработки документов стратегического планирования городских агломераций в законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также внести необходимые изменения и дополнения в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Всё это должно дать возможность органам местного самоуправления вести совместные проекты, определить правила формирования межмуниципальных бюджетов для финансового обеспечения таких проектов, определить круг вопросов, которые могут решать межмуниципальные образования, закрепить полномочия, связанные с научно-технической, промышленной политикой, у центров городских агломераций.

Добавим, что упомянутый Алексеем Дёмкиным проект закона «О городских агломерациях» был подготовлен Минэкономразвития РФ ещё в сентябре 2020 года. Тогда он даже не поступил в Госдуму. В сегодняшней экономической и политической ситуации самое время вернуться к его рассмотрению, ведь именно горизонтальные межмуниципальные связи становятся одним из мощнейших факторов развития всей страны.