Евгения Пастухова 1

Евгения Пастухова

журналист

Дмитрий Соснин: Территориальные преобразования нельзя превращать в кампанейщину

Эксперт Фонда Кудрина — о рисках в процессе объединения муниципалитетов

Поделиться
Дмитрий Соснин

  Сергей Федосеев

— В Пермском крае сейчас полным ходом идёт кампания по укрупнению территорий. Это федеральный тренд, или мы, как всегда, стремимся выступить в роли «пилотов»?

— Нет, какой-то общей установки на объединение нет, но в целом ряде российских регионов происходят такие преобразования. Этот процесс идёт примерно с 2010—2011 годов. В одних регионах — с большей интенсивностью, в других — с меньшей. В том же Пермском крае в 2012 году три муниципалитета Губахинского района были преобразованы в городской округ.

Но многие регионы не меняют свою муниципальную территориальную организацию.

— Там, где идут объединения, это почему происходит? Нужна некая политическая воля со стороны руководства?

— Мы этой темой занимались в Фонде Кудрина, проанализировав ситуацию по всей стране. Но прежде чем говорить о результатах исследования, я отмечу один важный момент. Надо понимать, что та муниципальная структура, которая сейчас подвергается изменению, она, на самом деле, не 100 лет назад сложилась. Это следствие «реформы Козака» 2003 года. Тогда количество муниципалитетов было увеличено в два раза — с 12,6 тыс. до 24,5 тыс. В том числе в Пермском крае количество муниципалитетов выросло в восемь раз. В основном такой рост был связан с созданием поселенческого уровня, который как раз сейчас, через 12—13 лет после реформы (не столь большой срок для оценки эффективности преобразований), преобразуется. Количество сельских поселений в период с 2005 по 2017 год снизилось на 2006 единиц, городских — на 239.

То есть сначала, в 2003—2005 годах, были затрачены колоссальные ресурсы (организационные, финансовые) на создание поселений, а теперь их упраздняют. С моей точки зрения, есть некая непоследовательность.

— Получается, власти признали, что идея с поселениями провалилась?

— Я бы так не сказал. Если бы была жёсткая неофициальная установка, как бывает с выборами, например, все субъекты Федерации выстроились бы «в линеечку» и запустили объединительные процессы. Проведённый нами анализ показывает, что 18 субъектов этого не делали. Ещё в 18 регионах число сельских поселений сократилось незначительно. Более того, есть девять субъектов РФ, где количество муниципалитетов, наоборот, выросло.

Я напомню, что отправной точкой реформы 2003 года была идея приближения местной власти к населению. Предполагалось, что таким образом можно будет эффективнее решать вопросы местного значения. И это были абсолютно здравые решения. Сейчас в связи с укрупнением не выплеснуть бы с водой ребёнка.

И поскольку муниципальную реформу в 2003 году инициировал именно федеральный центр, сейчас «из Москвы» нет каких-то жёстких установок.

— Так всё-таки, есть объективная потребность в укрупнении?

— У нас в стране в силу разных факторов — экономического кризиса 2008 года, трудностей из-за введённых санкций — шла постепенная и неуклонная централизация ресурсов на федеральном и отчасти региональном уровне. Год от года финансово-экономическая база муниципалитетов сжимается.

Помимо этого, несколько лет назад сократили объём полномочий сельских поселений. Это тоже важно. Количество денег, поступающих в муниципалитеты в рамках межбюджетных отношений, зависит от того, какие полномочия они выполняют.

Интересно, что те вопросы, которые относятся сугубо к муниципальному уровню, сегодня решаются с самого верха. Я очень позитивно отношусь к проекту «Формирование комфортной городской среды», потому что эти проблемы надо решать. Но как-то странно, что деньги на эти цели сконцентрированы на уровне федерального центра. И дальше их начинают выдавать муниципалитетам по длинной цепочке. Благо­устройство — это то самое органическое полномочие местного самоуправления. Почему нельзя передать эти средства муниципалитетам? Сразу, без всякой сложной схемы?

Я считаю, что ослабление поселений вызвано несколькими моментами. С одной стороны, центр так и не решится отдать финансовые средства. С другой — кадровые проблемы: надо планомерно заниматься повышением квалификации специалистов поселенческого уровня, вкладывать ресурсы в повышение квалификации муниципальных кадров.

— Вы против укрупнения?

— На наш взгляд, территориальные преобразования нельзя превращать в кампанейщину. Мы в Фонде Кудрина категорически против такого подхода, когда начинаются укрупнения ради укрупнения. Нужно рассматривать каждый конкретный случай точечно. Например, сегодня есть большая группа сельских поселений, где живёт меньше 500 человек. Они и в Пермском крае есть. По 240, по 270 жителей. Да, здесь уже речь не идёт о приближении власти к населению. Здесь почти невозможно реализовать полномочия. И таких поселений в стране много.

Мы же не говорим, что сложившаяся муниципальная территориальная организация — это «священная корова», которую нельзя трогать. Если есть объективные предпосылки, связанные с изменением системы расселения, то можно и менять. Но я бы во главу угла поставил право жителей. Я приведу аналогию с управлением многоквартирным домом. Только собрание собственников вправе решить, чего они хотят — УК или ТСЖ. Любой дом — вне зависимости от его размера и экономических показателей — является самостоятельной единицей принятия решений. Поэтому МСУ я бы также рассматривал прежде всего как право жителей на участие в местных делах — это конституционное право граждан. Вы сейчас улыбаетесь, но это так. Как жилищное право, как другие права. Какая бы ни была экономическая и управленческая эффективность, нельзя лишать жителей конкретного населённого пункта права на осуществление местного самоуправления.

— Вы думаете, жителям это важно?

— Да, действительно, противники МСУ говорят, что на него сегодня нет спроса у населения. Но это аргумент от лукавого. У нас и многие другие правильные, нужные и необходимые институты тоже функционируют в таких условиях. Даже явка на президентских выборах могла быть гораздо более скромная, если бы её не подстёгивали через широкую мобилизационную и информационную кампанию. Да и на муниципальных выборах по сравнению с федеральными и региональными избирательными кампаниями явка, как правило, заметно ниже. И мы можем сделать заключение: а зачем тогда МСУ? Жителям даже выборы в местные органы власти не интересны. Но надо работать с правовой культурой населения, разъяснять важность участия в самоуправленческих практиках.

— Какие риски объединительного процесса вы видите?

— Депопуляция. Нас лишили своих органов власти, значит, у нашего поселения совсем плохи дела — именно к таким выводам могут прийти жители. Это символический индикатор для местного сообщества уменьшения возможностей развития территории. Утрата статуса муниципалитета может стимулировать отток жителей, как это было в 1960-е годы с деревнями, признанными «неперспективными».

Очень важная история. Инициаторы преобразований заявляют, что укрупнение муниципалитетов приведёт к сокращению расходов на аппарат управления, повышению инвестиционной привлекательности территории, что легче будет участвовать в госпрограммах, и самое главное, более качественно и эффективно будут исполняться полномочия муниципалитетов. Но после завершения преобразований никто не проводит аудит, а достигнуты ли эти цели?

В Фонде Кудрина мы разработали методику для оценки эффективности преобразований. И совместно с коллегами из ПНИПУ на примере Губахинского городского округа, который был образован в 2012 году в результате слияния трёх муниципалитетов, проанализировали, удалось ли реализовать декларируемые эффекты. Мы смотрели ситуацию, которая была в 2012 году, и динамику за пять-шесть лет.

Помимо этого, мы сравнили эту динамику с ситуацией в сопоставимых муниципалитетах, которые не проходили через процедуру укрупнения. Губахинский ГО мы сравнили с Александровским районом. В нём четыре поселения (Губахинский — результат слияния трёх поселений), он примерно совпадает с Губахинским по численности населения, по уровню бюджетной обеспеченности на душу населения и ещё по ряду параметров.

— По каким критериям вы оценивали эти территории?

— Мы проводили оценку по трём направлениям: экономическая эффективность, управленческая эффективность и эффективность, связанная с участием граждан.

Результаты получились довольно интересными. Например, в качестве аргумента в пользу укрупнения приводят тот факт, что сократятся расходы на аппарат управления. Это не так. И пример Губахинского ГО доказывает, что расходы на содержание аппарата выросли. Мы не говорим почему, просто констатируем факт. Это же открытые данные. Никакого радикального сокращения муниципальных служащих не произошло, при этом количество сотрудников муниципальных бюджетных учреждений выросло.

Другой показатель — доходность местных бюджетов. Да, сначала после объединения был зафиксирован рост. Но за счёт увеличения межбюджетных трансфертов! Это государственные деньги, которые пришли с другого уровня. Они были больше в первый год после объединения, во второй год. Я не спорю, любые дополнительные деньги — это хорошо. Сравнение с Александровским районом показывает, что сначала Губахинский ГО по доходам бюджета опережал его, но потом они примерно сходятся. Я предположу, что это был такой стимул от властей. Пряник. Вы преобразовываете и взамен получаете дополнительные трансферты. Но в долгосрочном тренде это не работает.

Третий пример, связанный с управленческой эффективностью, — это инициативное бюджетирование. Губаха, например, в 2017 году получила деньги? Нет. А соседний Александровский район в 2017 году реализовал два проекта. Хотя вроде бы мы говорим о том, что после объединения возрастёт профессио­нализм властей? Но Губахинский ГО, укрупнённый, объединённый, даже не смог нормально подать заявки. А Александровский район подал. Я не обвиняю, я просто фиксирую факт.

Поэтому прежде чем декларировать, что положительный эффект от укрупнения будет достигнут, возьмите и посмотрите, так это или нет в уже состоявшихся случаях преобразований.

— А расходы на депутатский корпус? Число депутатов заметно уменьшилось.

— Да, количество сильно сократилось. В трёх поселениях было 60 депутатов, в округе осталось 20. Но это же были в большинстве своём неоплачиваемые депутаты, на них не получилось экономии средств!

Более того, сокращение числа депутатов — это спорный аргумент. Я не считаю, что это хорошо. Мы постоянно говорим, что власть надо приближать к людям. Но местные депутаты — это наиболее привычный и понятный жителям канал «живой» обратной связи с властью. Зачем нам придумывать какие-то дополнительные инструменты, когда муниципальные депутаты (а часто это уважаемые в поселении люди) уже выполняют эту функцию?

Получается, что колоссальных затрат на депутатов не было, а представленность людей уменьшилась.

Кстати, в территориях, которые лишаются статуса муниципалитета, всё равно приходится сохранять представительство органов власти. Люди привыкли, что им есть куда обратиться и высказать своё мнение. И пример Губахи это подтверждает: в поселениях, которые во­шли в состав округа, были оставлены подразделения местной администрации и дополнительно организовано территориальное общественное самоуправление. Кстати, в Александровском районе ТОСов нет. Там есть обычные поселения, которые обладают гораздо большими полномочиями, чем ТОС. ТОС — это крайне усечённая форма самоуправления.

— Как вы считаете, объединение — это панацея?

— Нужно подходить очень точечно. Обязательно проанализировать сложившийся опыт. Нельзя всё рисовать в радужных тонах: сейчас мы всё укрупним, и жизнь наладится. Нет. Можно ухудшить стратегические перспективы населённых пунктов, утрачивающих статус муниципальных образований. Более того, может получиться так, что объединённые муниципалитеты будут развиваться хуже.

Любой случай надо обсуждать и подключать экспертов. Обязательно — спрашивать жителей. Причём по-настоящему спрашивать, не в суррогатной форме. Да, по закону сейчас не обязательно проводить референдум, но никто не запретил его проводить. Жители должны знать аргументы за и против. Не должно быть только пропаганды. Это в интересах самой же власти.

Задача экспертного и общественного обсуждения заключается же не в том, чтобы получить формальное одобрение жителей. Главное — получить в результате жизнеспособный управленческий каркас и повысить качество решения вопросов местного значения.

Подводя итог, я подчеркну: в 2003—2005 годах, когда по всей стране создавались поселения, была своя логика и аргументация в приближении местной власти к населению и чётком разграничении полномочий. Вряд ли все в тот момент были в каком-то «умопомрачении» и «не ведали, что творили».

Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.

Поделиться