Операция «Межмуниципальная кооперация»

Поднять тему межмуниципальной хозяйственной кооперации меня подтолкнуло противоречие двух обстоятельств: всё более нарастающей и всё более очевидной необходимости в межмуниципальной хозяйственной кооперации, с одной стороны, и абсолютной неразвитости этого механизма в России в целом и в Пермском крае в частности — с другой.

Для начала позволю себе совершенно конкретный пример. Не менее года тому назад губернатор Олег Чиркунов заявил о необходимости наконец-то организовать в крае цивилизованную систему мусороудаления, включающую в себя мусоропереработку и утилизацию мусора (в том числе путём сжигания). Задача переработки и утилизации твёрдых бытовых отходов — из разряда муниципальных. Ответственность за надлежащее её решение несут муниципальные районы и городские округа. Соответственно, именно им и надлежит организовать эффективную систему «экономики отходов».

Давайте зададимся вопросом: может ли небольшой район или город (абстрагируемся от Перми) решить эту задачу? Полагаю, что сможет только в одном случае: если будет постоянно и в огромных масштабах дотировать хозяйствующим субъектам и переработку, и утилизацию. Однако можно ли такую организацию назвать эффективной? Вряд ли.

Если же мы говорим о необходимости выбора экономически эффективного механизма, то вынуждены учитывать и то обстоятельство, что экономика отходов может быть рентабельной только при весьма значительных объёмах переработки и утилизации (естественно, это не единственный фактор, но один из ключевых). То есть, с одной стороны, мы знаем, что все районы и городские округа Пермского края обязаны решать задачу эффективного мусороудаления, с другой стороны — создание экономически эффективной мусоропереработки и более или менее технологичной утилизации требует больших объёмов «сырья», каковым, собственно, и являются твёрдые бытовые отходы. Совершенно очевидно, что муниципалитетам необходимо объединять свои усилия для совместного решения этой задачи. А следовательно, пришло время говорить о межмуниципальной хозяйственной кооперации.

Можно привести целый ряд других примеров. Те же общественные перевозки между различными муниципалитетами, решение вопросов «дачных территорий», размещение и содержание кладбищ и другие. Несмотря на такую очевидность, примеров успешной и устойчивой межмуниципальной хозяйственной кооперации в Пермском крае, как и во всей России, крайне мало. В то же время за рубежом это один из наиболее распространённых механизмов повышения эффективности муниципального управления. Почему так происходит?

Как представляется, непопулярность этого способа в России связана с несколькими причинами. Во-первых, с высоким уровнем взаимного недоверия, существующего в среде муниципальных политиков и чиновников, а также стремлением последних всё решать самостоятельно, нежеланием и неготовностью идти на компромиссы. Во-вторых, с недоверием к гражданско-правовому договору как эффективному средству организации предоставления услуг (многим до сих пор кажется, что прямое администрирование более эффективно, хотя весь опыт и говорит об обратном). В-третьих, с отсутствием надлежащих традиций совместного ведения дел, а также отсутствием достаточных знаний о возможностях и порядке реализации форм межмуниципальной хозяйственной кооперации.

С последним желающим можно помочь (готовы научить, подсказать), а вот преодоление остальных препятствий — исключительно в руках самих муниципалов.

Наряду с перечисленными существуют и очевидные правовые проблемы, частью которых мы «обязаны» федеральному закону №131-ФЗ, а частью — несоответствиям между публичным и частным правом, гражданским законодательством и законодательством о местном самоуправлении. Так, к примеру, среди правовых проблем, тормозящих развитие института межмуниципальной хозяйственной кооперации, можно выделить недостаточную разграниченность компетенции между различными типами муниципальных образований; предоставление (и массовое использование на практике) права на делегирование исполнения полномочий от поселений муниципальным районам; общую недостаточность правового регулирования этого механизма, порождающую массу вопросов — начиная с неопределённости статуса и видов договоров, которые могут заключаться муниципалитетами в целях хозяйственной кооперации и заканчивая неурегулированностью отношений по созданию межмуниципальных хозяйствующих субъектов.

Суть межмуниципальной кооперации — объединение усилий и ресурсов нескольких муниципальных образований, перед которыми стоят одинаковые или дополняющие друг друга задачи. Поскольку предоставление значительной части муниципальных услуг осуществляется путём постоянной, текущей деятельности, то наиболее целесообразной формой кооперации может стать создание межмуниципального хозяйствующего субъекта — организации, которая будет в состоянии оказывать услуги всем муниципальным образованиям — участникам такой кооперации.

Следует иметь в виду, что такое межмуниципальное предприятие создаётся исключительно для занятия теми видами деятельности, которые напрямую связаны с вопросами местного значения муниципальных образований — учредителей. Только таким образом достигается реализация закреплённых законодательством требований о целевом назначении межмуниципальной кооперации и муниципальной собственности и тесно связанного с ними принципа специальной правоспособности хозяйствующих субъектов публично-правовых образований.

Возвращаясь к нашему примеру, предположу, что одним из предпочтительных способов решения задач по организации переработки и утилизации твёрдых бытовых отходов может стать создание межмуниципального ООО, которое либо само будет предоставлять определённые услуги в этой сфере, либо будет выступать от имени муниципалитетов партнёром частных инвесторов и операторов.

Подобные и иные схемы будут обсуждаться в ближайшее время на специальных международных конференциях по экономике отходов, которые пройдут в Санкт-Петербурге (15 апреля) и Гамбурге (28 апреля), и в их работе при желании могут поучаствовать заинтересованные пермяки.