Юлия Боровых: Главный посыл — ужесточить контроль
В сфере госзакупок изменились правила игры
Директор департамента деловой информации и консалтинга в сфере закупок Пермской торгово-промышленной палаты проанализировала поправки, внесённые в действующие законы о закупочной деятельности. Также она пояснила, чем поправки обернутся не только для бизнеса, но и для населения.
— Юлия Сергеевна, к началу года законодатели традиционно подготовили для бизнеса целый ряд сюрпризов. Что в новогоднем «подарочном» пакете касается вашей сферы деятельности?
— Серьёзные изменения с начала года появились в закупках, которые осуществляются сразу по двум законам — 44-ФЗ и 223-ФЗ. Причём в первый из них, который касается государственных и муниципальных закупок, внесено наибольшее количество новаций.
Прежде всего, с этого года все заказчики обязаны планировать свои закупки исходя из долгосрочной перспективы: появились трёхлетние планы, соответствующие сроку формирования бюджета (2017—2019 годы). А уже на 2017 год план-график будет составляться с учётом конкретных деталей.
Трёхлетний план основан на бюджете, следовательно, на заложенных в него деньгах. Заказчики будут планировать закупки исходя из реальных средств. План-график на год ещё жёстче. Он фактически разрабатывается и утверждается заказчиком с конкретными пунктами: какие именно работы или услуги предусмотрены, по каким начальным ценам, каким способом закупка будет проводиться (электронный аукцион, конкурс и др.), в каком месяце будет объявлена закупка. Заказчик этот документ разрабатывает после того, как до него довели годовой лимит.
Для участника закупочного процесса этот порядок хорош тем, что он информативен. Представитель бизнеса, посмотрев план, может иметь чёткое представление, какой заказчик и какие именно закупки осуществляет.
Кроме того, впервые с этого года на этапе годового планирования заказчик должен обосновать и рассчитать начальную цену контракта по методикам, установленным законом, а не просто поставить сумму «из головы». Приоритетный метод обоснования цены в соответствии с законодательством — это анализ рынка. И цены, которые заказчик заносит в план, должны соответствовать рыночной стоимости с учётом возможной инфляции. Теперь это будет полноценный документ, чтобы участник мог принять правильное решение.
Важно отметить, что с этого года любое изменение начальной цены перед объявлением закупки сначала должно появиться в плане-графике, и только через 10 дней после внесения изменений в план закупка может быть объявлена.
— Зато у заказчиков появляется масса проблем…
— Это действительно так. И одна из самых крупных проблем — Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС), где вся эта информация размещается, пока не готова к изменениям. Есть много технических проблем: большой объём информации закачивался в конце декабря прошлого года и в начале нынешнего в систему, а она не справлялась. Ситуация с госзакупками в январе вообще плачевная, поскольку если заказчик план не разместил, то он не может ничего купить. Минувший январь стал «мёртвым сезоном»...
— Но технические сбои можно устранить, а есть ли в новом законодательстве то, что явно помешает бизнесу?
— Новшество, которое коснулось 44-ФЗ: сейчас под этот закон заведены закупки «дополнительных организаций» (унитарных предприятий), которые, вообще-то, должны были осуществлять закупки по более лояльному 223-ФЗ. Правительство решило ужесточить для них правила, и 1 января правила вступили в силу. Унитарные предприятия (к ним относятся предприятия ЖКХ, водоканалы, тепловые сети, муниципальные аптеки, гостиницы, местные СМИ и т. п.), которые работают на население, попали под более жёсткое регулирование.
— Как вы считаете, по каким соображениям это было сделано?
— Унитарные предприятия пользуются государственным муниципальным имуществом, оказывая платные услуги. Считалось, что через них учредители (муниципалитеты, регионы) пытались уйти от процедуры 44-ФЗ, когда передавали несвойственные функции унитарному предприятию, чтобы оно пользовалось более либеральными правилами при закупках.
Главный посыл — ужесточить контроль. Хотя ситуация на самом деле абсурдная, потому что унитарное предприятие — хозяйствующий субъект, ведущий платную деятельность. Да, оно пользуется госимуществом, но и платит государству за это.
— Этот абсурд имеет какие-то последствия?
— Он грозит большими неприятностями, прежде всего населению. Получатели услуги шли за лекарством в муниципальную аптеку, поскольку она предлагала тот же ассортимент, что и коммерческие аптеки, но по более низким ценам за счёт того, что по законодательству находилась в привилегированном положении по сравнению с коммерческой. Теперь же, придя в муниципальную аптеку, человек может столкнуться с полным отсутствием выбора препаратов.
Закон 44-ФЗ устанавливает очень жёсткие требования к закупкам лекарственных средств, которые заказчик обязан приобретать только по международному непатентованному наименованию (МНН), и при закупке не допускается указывать производителя лекарства. То есть аптека не может объявить электронный аукцион на закупку «Но-шпы» производителя Sanofi-Aventis (Венгрия), надо покупать препарат по действующему химическому веществу — дротаверин. Соответственно, аптека будет объявлять аукцион на закупку лекарства по МНН и заключать контракты на тот препарат, который предложил поставщик. В итоге может сложиться ситуация, когда аптека будет продавать только наш, российский «Дротаверин» по цене около 20 руб./упаковка, а вот препарат «Но-шпа» (с тем же действующим веществом, но производства Венгрии) с ценой около 150—200 руб. в продаже будет всегда отсутствовать.
Покупатель, придя в муниципальную аптеку за конкретным лекарством, которое выписал ему врач по рецепту, не сможет его получить и уйдёт в частную аптеку и купит препарат по более высокой цене. У покупателя должно быть право выбора, а государство фактически заставляет его приобретать в муниципальной аптеке только то, что там есть в наличии. В принципе, исходя из более жёстких правил закона, такие аптеки просто начнут закрываться, не выдерживая конкуренции.
Фармотрасль прилагает усилия, чтобы это решение отменить, соответствующий проект закона внесён на рассмотрение в Госдуму, но будет ли он принят, неизвестно.
Ситуация с коммуналкой ещё хуже. Сети изношены, постоянно возникают аварии, особенно в зимний период. По 223-ФЗ у того же водоканала или тепловых сетей не было проблем с оперативным устранением аварийных ситуаций, а 44-ФЗ требует соблюдения определённой процедуры. Конечно, в этих случаях не надо объявлять аукцион и ждать 20 дней. Но для того чтобы без нарушений заказчик мог заключить договор с подрядчиком, надо совершить определённые действия, которые в силу срочности проделать просто невозможно. Например, надо в обязательном порядке не менее чем за один день до заключения договора об устранении аварии разместить данную закупку в плане-графике вместе с расчётом цены договора. Но фактически объём работ и, соответственно, их стоимость будут известны только в процессе работ или после их выполнения. Заказчику придётся ликвидировать аварию, сознательно нарушая закон 44-ФЗ, и нести за это ответственность. Страдать будут рядовые сотрудники, которые занимаются закупками, поскольку за такие нарушения предусмотрен штраф от 30 тыс. до 50 тыс. руб. Либо предприятиям придётся идти на срывы сроков ремонтных работ.
Кстати, в конце декабря была принята поправка, позволяющая некоторым унитарным предприятиям продолжать работать по 223-ФЗ, но коснулось это только структур, приближенных к власти (администрации президента РФ, ФСБ). Их там около 65. Тогда как в крае у нас таких предприятий около 300, по всей России — более 14 тыс.
— Есть ли в нововведениях то, что может представителей бизнеса порадовать?
— Некоторые изменения коснулись способа закупок по 44-ФЗ, в частности электронного аукциона. Изначально существовал перечень из пяти электронных площадок, где заказчики могли проводить аукционы. В этом году появилась ещё одна — ОАО «Российский аукционный дом». На площадке проводятся торги по реализации государственного имущества (продаже, аренде). Очень много федерального имущества реализуется через эту площадку. А с 31 декабря прошлого года появилась возможность ещё и электронные аукционы по закону 44-ФЗ проводить.
Это важно для участников: на каждой из действующих площадок надо пройти процедуру регистрации и аккредитации (аккредитация бесплатна, но перед этим надо получить электронную подпись), на новой — тоже. Новая площадка для электронных аукционов будет интересна бизнесу в части не только закупок, но и продаж.
Очень интересное новшество касается малого бизнеса, для которого в 44-ФЗ предусмотрены дополнительные преференции. Раньше не менее 15% от годового объёма закупок предписывалось проводить для представителей малого бизнеса, а также социально ориентированных некоммерческих организаций. По закону есть два варианта, как предоставить эти преференции. Первый — проводить конкурентную процедуру (тот же аукцион, к примеру), обозначив, что участвовать в ней могут только малые предприятия. Для этой категории есть уже много поблажек именно в этой сфере. Например, срок оплаты закупок для таких участников составляет максимум 30 дней, тогда как в обычной практике заказчики могут оттягивать оплату поставленного товара и до года. Другой вариант, когда заказчик объявляет закупку для всех. Но в условиях записывает: выигравший обязан привлечь в качестве субподрядчиков малый бизнес.
Нынешняя новация заключается в том, что с этого года установлены типовые разделы, прописанные в подобных контрактах. Например, чётко обозначен объём, который подрядчик должен отдать субподрядчику — малому бизнесу (не менее 5%). Оплата работ субподрядчику не должна превышать 30 дней. То есть теперь 30-дневный срок оплаты предусматривается для всех представителей малого бизнеса, как подрядчика, так и субподрядчика.
Кроме того, подрядчик будет обязан отчитываться перед заказчиком, во-первых, о заключении договора с субподрядчиком, во-вторых, о подписании документа о приёмке и оплате выполненных работ. Строго говоря, любая госструктура, любой заказчик по 44-ФЗ (если они проводят такую закупку) должны будут отслеживать, как головной подрядчик работает со своими субподрядчиками. Кого привлекает, своевременно или нет платит. Эти механизмы заведены для того, чтобы облегчить участие «малышей» в закупках.
В 223-ФЗ тоже есть преференции, не только малому, но и среднему бизнесу. Там тоже произошли изменения в части обязательности 30-дневного срока оплаты контракта.
Более того, в Госдуму внесён законопроект, позволяющий ввести единый срок оплаты (максимальный) в 30 дней вообще для любых контрактов. Для бизнеса это было бы очень хорошо. Внесён на рассмотрение и ещё один законопроект — об административной ответственности заказчика за то, что он установленный срок не соблюдает.
— В законе есть и изменения, касающиеся строительной отрасли. В чём их смысл?
— Ещё в ноябре прошлого года были внесены изменения в части дополнительных требований к участникам о выполнении строительных работ. Если сумма максимальной цены контракта превышает 10 млн руб., то заказчик обязан установить дополнительные требования к участникам. Прежде всего речь идёт о наличии опыта исполнения одного договора о выполнении строительных работ за последние два года. Похожее требование было и раньше, но сейчас оно конкретизировано. Обязательно требуется копия этого исполненного договора. И нюанс — копия акта выполненных работ, которая должна быть оформлена согласно закону о бухучёте. И в этом акте обязательно должна присутствовать итоговая стоимость. Эти изменения важны для сферы строительства.
И ещё одно интересное прецедентное решение было принято в августе прошлого года, но активно о нём стали говорить в последнее время. Речь идёт о строительстве, реконструкции и капитальном ремонте, когда заказчик устанавливал дополнительные требования к участникам о наличии опыта выполнения работ. В этом перечне нет текущего ремонта. Минэкономразвития РФ прежде давало своё разъяснение: при закупке работ текущего ремонта можно устанавливать дополнительные требования. Но это письмо было оспорено в Верховном суде РФ, который пояснил, что для выполнения текущего ремонта никаких дополнительных требований о наличии опыта заказчик требовать не вправе.
— Блок изменений связан и с отменой «антикризисных» мер…
— Действительно, с этого года отменяются так называемые антикризисные меры, действовавшие в 2015—2016 годах. Например, тогда было принято очень интересное постановление, что если сумма неустойки по контракту невелика (до 5% от цены контракта), то эту неустойку заказчик обязан был списать («простить»). Так вот, это постановление с нынешнего года не действует: заказчики не имеют права списывать неустойку. Они обязаны её насчитать даже на два рубля.
— Вы говорили о поблажках для «малышей», а есть что-то аналогичное в целом для бизнеса?
— Дополнен перечень информации, которая должна публиковаться в общедоступном реестре контрактов. Той информации, с которой может быть ознакомлен любой желающий в Единой информационной системе. Например, уже с 1 января можно видеть в реестре контрактов информацию о размере аванса, если он предусматривался, о сроке исполнения контракта.
С 1 февраля обязательно в реестр контрактов включается очень подробная информация о закупках лекарственных средств. Это и химическая составляющая, и упаковка, и дозировка, и лекарственная форма, и производитель. Всё это теперь доступно. Это хорошо для общественности и участников, но для заказчиков это колоссальная проблема, поскольку автоматизацию этого процесса ЕИС не предусматривает. Тем же больницам придётся брать договор и каждую позицию вручную «забивать» в электронную версию. Эта процедура займёт колоссальное время.
— Закон попытался также реализовать давнюю идею — навести порядок в организационных моментах, связанных с репутацией участников аукционного процесса…
— Важное новшество — появилось обязательное требование к участникам закупок по 44-ФЗ, которого раньше не было: с 9 января этого года участвовать в закупках запрещено организациям, у которых руководитель (главный бухгалтер) или члены коллегиального органа имеют судимость за преступления в сфере экономики, предусмотренные определёнными статьями УК. Там куча статей (дача и получение взятки, посредничество в получении взятки, кража, грабёж, вымогательство, умышленное уничтожение или повреждение имущества, мошенничество, неуплата налогов, отмывание денежных средств).
То, что обсуждалось давно, наконец сделано. Это требование логично, но, к сожалению, декларативно. Участник просто заявляет: «Я не судим». У закупочной комиссии есть право это проверить, сделать запрос в органы внутренних дел. Но требовать от участника такую справку нельзя. Конечно, никто этого делать и не будет.
На такие вещи обычно обращает внимание прокуратура, когда организует проверки или реагирует на жалобы.
Если обнаружится, что руководитель, работая прежде в другой фирме, имел такие нарушения, а потом создал новую компанию и участвует в закупках, ему могут отказать в допуске. Если это обнаружится во время исполнения уже заключённого контракта, то этот контракт аннулируется, а заказчик будет обязан отказаться от его исполнения. Участник попадает в реестр недобросовестных поставщиков и два года не может участвовать в закупках.
Ещё одно требование — участником закупки не может быть лицо, которое привлекалось не по уголовному, а по административному кодексу за незаконное вознаграждение от имени юридического лица. Речь здесь идёт не только о денежных средствах, но и о каких-либо услугах, преференциях. Если такие факты у юридического лица были менее чем за два года до подачи заявки, то его должны снять с торгов. Справедливости ради надо заметить, что вычислить такого нарушителя практически невозможно.
— Какие ещё законодательные инициативы могут быть реализованы в ближайшее время?
— Для второго чтения уже подготовлен законопроект об ужесточении правил закупок по 223-ФЗ. Этот законопроект был принят в первом чтении ещё в 2015 году. Он призван навести порядок в закупках, упростить правила для бизнеса, которые станут общими для всех.
Все ожидают также перевода закупок по 44-ФЗ в электронную форму. Пока у нас электронный аукцион, но давно хотели сделать электронным и конкурс, и запрос котировок. Пока ЕИС не готова переработать такой объём информации, в связи с чем этот вопрос отложили до 1 января 2018 года.
Есть также намерение ввести госпошлину за подачу жалобы в ФАС. Такой законопроект внесён на рассмотрение законодателей в конце декабря. Не секрет, что в настоящее время подача жалоб в антимонопольное ведомство стала отдельным бизнесом, что существуют консалтинговые фирмы, которые создаются именно для того, чтобы подавать жалобы в антимонопольное ведомство. Хотя кто-то уже пошутил, что с новыми правилами игры пошлина просто будет закладываться в цену услуг.
С 2012 года Пермская торгово-промышленная палата выступает в качестве экспертной и образовательной организации по вопросам государственных и коммерческих закупок, оказывает полный спектр услуг по вопросам применения закона 44-ФЗ и закона 223-ФЗ (консультационные и образовательные услуги, подготовка документов, организация закупок, защита интересов заказчика в ФАС и судах и пр.). Лидирует по этому направлению в российской системе торгово-промышленных палат. Ежегодно в Пермской ТПП проходит обучение свыше 500 человек, оказывается около 2000 консультаций, проводится свыше 40 семинаров, конференций, тренингов и прочих мероприятий по вопросам закупок. При Пермской ТПП действует Пермское отделение Общероссийской общественной организации «Гильдия отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам».
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.