Дмитрий Махонин: Прозрачности принятия тарифных решений нет
Руководитель Управления антимонопольного и тарифного регулирования топливно-энергетического комплекса ФАС России — о причинах низкого уровня газификации и проблемах тарифов
Пермский край значительно отстаёт по темпам газификации от регионов-конкурентов. По словам начальника Управления антимонопольного и тарифного регулирования топливно-энергетического комплекса ФАС России, причина здесь не только в том, что край имеет большие долги перед газовиками, но и в работе органов власти. Есть много вопросов у ведомства и к системе формирования тарифов на энергоносители, и ФАС намерена усиливать своё влияние на тарифную политику. Об этом в интервью «Новому компаньону» рассказал Дмитрий Махонин.
Ирина Молокотина
— Дмитрий Николаевич, весь год антимонопольное ведомство вело очень активную работу в Пермском крае. Можно ли подвести её итоги?
— Активность наблюдалась на самом деле не только в этот период. Все последние годы мы обращаем особое внимание на Пермский край, поскольку регион является для нас родным. А проблем у него много.
К сожалению, сравнивая Прикамье с другими регионами, мы видим отставание по тем или иным параметрам. Те инициативы и проекты, которые могли быть реализованы с точки зрения антимонопольного регулирования, с позиций развития рынков и доступа к инфраструктуре, в нашем регионе по тем или иным причинам не реализуются. Очень бы хотелось, чтобы 2017 год стал прорывным, чтобы мы, наконец, получили на региональном уровне устоявшиеся исполнительные органы, которые перестали бы заниматься политикой, проблемами, связанными с интересом к ним правоохранительных органов, и приступили бы к исполнению своих обязанностей.
— В чём конкретно выражается отставание?
— Я буду говорить о том, что связано с моей профильной деятельностью. В Федеральной антимонопольной службе я курирую рынки топливно-энергетического комплекса. Одним из них является рынок газоснабжения. Вопросы, связанные с регулированием цены на газ, с подключением к газораспределительным сетям.
Если проводить сравнение с другими регионами, то я бы привёл в пример Тюменскую область, где вице-губернатором работает наш земляк — Вячеслав Вахрин. В последние годы эта область резко увеличила объём подключений потребителей к газораспределительной инфраструктуре, как промышленных предприятий, так и частного сектора. Прирост потребления газа в регионе за последние три года составил 1,5 млрд куб. м — это более 10% потребления Пермского края. Регион ставит перед собой амбициозную задачу — довести газификацию до 100%.
Газификация осуществляется на основании «дорожных карт» по развитию конкуренции, когда, по сути, газопровод строится за счёт газораспределительной организации группы «Газпром» и доводится до земельного участка, а не до населённого пункта. При этом чётко работает система «единого окна», когда потребитель подключается фактически за 15 дней и практически бесплатно. Источниками финансирования строительства этих газораспределительных внутрипоселковых сетей являются, помимо собственно программы «Газпрома», специальная надбавка к тарифу газораспределительной организации, налоговые льготы на имущество плюс гарантия региона под обеспечение кредитных обязательств газораспределительной компании. И всё это работает. ФАС не оставалось ничего другого, как направить в этот регион «дорожную карту», и они её успешно реализуют.
В Пермском крае газификация не растёт, несмотря на то что по его территории проходят магистральные газопроводы и дефицита газа практически не существует. Газификация находится в районе 60% (в Оренбургской области — 96%, в республиках Северного Кавказа газификация почти 100%-ная). Прикамье же располагается ниже середины рейтинга, конкурируя по этому показателю с территориями, где вообще нет газовых сетей, газовой инфраструктуры.
— Почему, на ваш взгляд, это происходит?
— Потому, что из года в год региональные власти вместо того, чтобы нагружать газораспределительные организации «Газпрома» профильной деятельностью — строительством газовой инфраструктуры (причём контролируя этот процесс, поскольку власть является акционером этих обществ, чтобы стоимость строительства километра трубопровода газа была дешевле), не делают ничего. Тюмени в несколько раз удалось снизить стоимость строительства километра газовых сетей, у нас ничего подобного не происходит. Зато на строительстве в его «теневой» части зарабатываются достаточно большие средства.
При этом субъект за свой счёт строит неэффективные газопроводы, потом доблестно размышляет, что с ними делать, потому что надо тратить бюджетные деньги на эксплуатацию либо отдавать их за бесценок профильным организациям. Судя по последней информации, Пермская городская дума не знает, что делать с такими объектами. Кто за бюджетные траты ответит? Построили за 150 млн руб., отдаём за пять. Это — не эффективное хозяйствование. Строительством газопроводов должна заниматься профильная организация, а источники финансирования я уже назвал, говоря об опыте Тюмени.
Поэтому уровень газификации в крае растёт темпами не более 2—3% в год. Такими темпами мы будем ещё несколько десятков лет доводить газовые сети до наших граждан и предпринимателей.
Но проблема не только в этом. Мы строим газопроводы до населённого пункта, а дальше предлагаем людям самим тянуть ветку газопровода до места потребления. Понятно, что в посёлках живут рядом с предпринимателями пенсионеры, малоимущие, многодетные семьи, и в таких условиях договориться и собрать средства на строительство внутрипоселковых сетей невозможно. Поэтому уже построенная инфраструктура не востребована, стоит незагруженной.
Что касается «единых окон», организованных газораспределительными организациями, то мы провели эксперимент. Приходили в обед, чтобы воспользоваться электронной очередью, но умное оборудование отвечало: «Абонементы закончились». И так три дня подряд. Это означает, что в нашем регионе, к сожалению, создана схема, граничащая с коррупцией, связанная с зарабатыванием денег по подключению к газораспределительным сетям.
Наша задача — заострить внимание общественности и региональных властей на том, что пора, наконец, что-то делать. Если мы хотим экономического роста, то без нормального доступа к инфраструктуре мы этого не добьёмся. Мы будем скатываться вниз, отставая от тех регионов, которые являются традиционными конкурентами.
— Но газовики ссылаются на задолженность потребителей, когда речь заходит о строительстве новой инфраструктуры…
— Проблема на самом деле лежит в двух плоскостях. Пермский регион на самом пике спроса потреблял 16 млрд куб. м газа. Чтобы было понятно, это половина от потребления всей Украины. Такой внутренний рынок «Газпром» имел в своё время в крае. Почему бы региональной власти тогда было не воспользоваться и не потребовать развития этого рынка? Газовый монополист зарабатывал, продавая 16 куб. м газа в регионе, и соответствующим образом не вкладывался в развитие инфраструктуры этой территории. Безусловно, это упущение. Сейчас ситуация изменилась, пришли частные газовые компании — «Новатэк», «Итера» («Роснефть»), которые оттеснили «Газпром» от крупных промышленных предприятий. Это связано с правильной и очень стройной системой ценообразования на газ в государстве, которое, кстати, продолжит меняться до 2017 года. Это время, когда мы, по сути, ставим перед собой задачу изменить систему ценообразования на газ в Российской Федерации.
Сейчас, безусловно, перед предприятиями «Газпрома» есть задолженность. Большую часть её генерируют предприятия ЖКХ. Как правило, это тепловые сети, котельные и так далее. Эта собственность принадлежит муниципалитету, который из года в год отдаёт её в управление организациям, уставный капитал которых равен 10 тыс. руб.
А теперь вопрос: в полномочиях ли губернатора потребовать от главы муниципалитета навести порядок в этой сфере, заставить его передать тепловые сети и котельные той организации, которая обеспечила бы выполнение своих обязательств? Безусловно, да. Так почему бы это не сделать?
— Действительно, почему?
— Ответа на этот вопрос нет. Либо мы не хотим работать, либо не умеем. Кроме того, относительно газификации: к тарифу, который утверждает ФАС, в регионах применяется спецнадбавка, которая расходуется именно на строительство сетей. То есть каждый гражданин, потребляющий газ, оплачивает эту инвестиционную составляющую. Так вот, по итогам бухгалтерского отчёта газораспределительной организации Пермского края прибыль от использования спецнадбавки составляет порядка 200 млн руб. Почему эти деньги не были израсходованы на строительство газотранспортной инфраструктуры? Почему мы, оплачивая газ, увеличиваем прибыльность, по сути, частной компании? Почему, имея долю 25% в этой компании, региональные власти не могут навести в этом деле порядок? Это тоже вопрос.
Антимонопольное ведомство будет остро ставить эти вопросы — как на газовом рынке, так и в сфере тарифного регулирования других отраслей.
— Федеральная служба по тарифам была ликвидирована. Региональные службы подчиняются региональным властям, но ФАС дано право отменять решения, принятые на уровне регионов. Приходилось ли пользоваться этими полномочиями?
— Мы будем полномочия по надзору усиливать и развивать. Система тарифного регулирования в государстве устроена таким образом, что основные тарифные решения принимаются на местах. Практика принятия решений очень разнообразна. Мы можем констатировать, что дела обстоят очень печально с точки зрения эффективности и прозрачности работы регуляторов. Я не буду задевать вопросы коррупции, пусть ими занимаются правоохранительные органы. Но могу сказать, что прозрачности принятия тарифных решений нет.
Поэтому мы сейчас предусматриваем возможность согласования назначений на должность руководителей Региональной службы по тарифам. Мы предусмотрели в 2016 году процедуру отмены решений регуляторов по заявлениям и обращениям пострадавших в случае, если они приняты некорректно. И сейчас намереваемся принять нормативные акты, которые позволяли бы руководителю ФАС дисквалифицировать и отстранять от занимаемой должности руководителя региональной службы по тарифам за неоднократные нарушения.
Сейчас определённый контроль осуществляется также со стороны наших территориальных управлений. Руководители (правда, только с правом совещательного голоса) включены в региональные комиссии. На примере Пермского края могу сказать, что нашим представителям оказывается сопротивление в предоставлении информации, просьбах обосновать, объяснить, почему именно такие цифры включаются в затраты по тарифу для той или иной организации. Сложности во взаимодействии очень большие, и они должны быть решены после принятия жёстких мер, направленных на дисквалификацию руководителя.
— Чтобы ваша служба включилась в этот процесс, нужна инициатива снизу? Наши сограждане обычно не очень расположены к таким действиям…
— Жалоба, обращение, конечно, нужны. Но я сказал бы, что Прикамье в этом отношении выглядит хорошо. Управляющие компании, ТСЖ достаточно охотно и успешно оспаривают те или иные решения в суде. В частности, тарифов по теплу, по воде. Сейчас эту опцию надо развивать в части простоты, а также уплаты госпошлины в рамках обжалования решений в ФАС России.
Сегодня обращаются больше сами регулирующие организации, которые говорят: нам мало того, что предусмотрено. Но, как правило, эти жалобы не удовлетворяются. Более того, они имеют обратные последствия: мы им ещё снижаем тарифы.
2016 год — год первого тарифного регулирования ФАС. Максимум, что мы сделали, это на 2% проиндексировали стоимость газа для населения, не проиндексировав его для юридических лиц. Вообще не проиндексировали тарифы для газораспределительных организаций. Если говорить о вновь поступающих заявках на тариф, могу привести пример по Пермскому краю. Организация, владеющая в Очёре и Соликамске газораспределительной сетью, из заявки необходимой валовой выручки в 80 млн руб. получила чуть меньше 10 млн руб. То есть мы будем резать затраты, потому что новые методы тарифного регулирования, которые мы сегодня применяем, позволяют это делать. Это метод сопоставимости цен, метод контроля закупок этих неестественных монополий. Все эти методы мы используем.
— Таким образом вы, как и обещали, осуществили в тарифообразовании переход от системы «затраты плюс» к принципу «инфляция минус»?
— При рекордно низкой инфляции, о которой правительство объявило (около 5%), индексация тарифов по газу для населения в 2% — это на самом деле «инфляция минус». Этот принцип мы уже реализовали. Ещё один принцип, который мы будем реализовывать в дальнейшем, это «инвестиции в обмен на тариф». Если хочешь получить тариф, который бы позволял тебе развиваться, не просто латай дыры, выкачивай деньги, а именно инвестируй.
В стране надо ввести чёткую систему утверждения инвестиционных программ. Что такое инвестпрограмма сейчас? Это документ на нескольких листах, как правило, в виде таблиц, где указаны какие-то объекты. Построены они или не построены, для чего должны быть построены, будут ли эффективны для газораспределительной организации, никто не знает. Поэтому мы должны потребовать, чтобы потребители и советы потребителей (на федеральном уровне они уже функционируют) чётко понимали, что строительство трубы или трансформаторной подстанции необходимо.
Понимая, что все прорехи не залатать, мы должны проводить рейтингование этих проектов. Строятся вначале те, эффективность которых доказана. Пока же инвестпрограмма — лишь источник зарабатывания естественной монополии на стройке. Это безобразие, с которым мы тоже должны разобраться.
— Были планы также пересмотреть составляющие платы за коммунальные услуги, в частности, сделать прозрачной плату за капремонт…
— Тут, к сожалению, более чем на 90% компетенция скорее региональных властей и федерального Министерства ЖКХ, с которым мы — постоянные оппоненты. С точки зрения прозрачности распределения денежных средств, собранных на капремонт, система оставляет желать лучшего. Моя личная точка зрения похожа на фантастику, но в принципе осуществима.
Если мы заводим многоквартирный дом в эту систему, то должны это сделать так, чтобы дом был в надлежащем виде, то есть отремонтирован. И тогда можно будет сказать жильцам: вот точка отсчёта, деньги консолидируются на отдельном счёте под ваш дом, и вы должны управлять этими деньгами.
Сейчас же деньги кладутся в общую копилку, дома не отремонтированы, никто не знает очерёдности предстоящего ремонта. Экспертизам граждане не доверяют. Отсюда вся проблематика с фондом капремонта.
На фоне других регионов край опять же выглядит очень печально. Чехарда с руководителями фондов по капремонту, коррупционные скандалы (или околокоррупционные), конечно, не укрепляют доверие граждан в отношении субъекта, которому они доверяют свои деньги. Если такой механизм, даже если он крайне несовершенный, принят государством, то региональным властям надо сделать всё, чтобы он вызывал доверие граждан, чтобы они были уверены: их деньги не будут разворованы.
Должна быть выстроена чёткая очерёдность ремонта домов. Я бы на месте региональных властей при этом фонде ввёл общественный совет, в который входили бы представители граждан, общественных организаций, чтобы они могли видеть, что происходит. Это заблуждение, что все бумаги, конкурсы настолько сложны, что общественникам не разобраться. Надо сделать так, чтобы разбирались. Создайте необходимые формы или перечень документов, объясните, научите, чтобы они могли контролировать. Это можно сделать быстро и получить результат.
Мне бы хотелось, чтобы мы в ближайшее время провели полномасштабную ревизию принятых на региональном уровне решений. Это касается не просто каких-то общих вещей, а конкретных тарифных решений по теплу, воде, электрической энергии. Проблемы существуют абсолютно везде. Рынок электроэнергии стихийный, как бы ни казалось это странным. В регионе действуют несколько десятков электрораспределительных организаций, которые гоняются за объектами в части получения их в аренду. Они устраивают аукционы на повышение стоимости арендных платежей, и все эти платежи закладываются в конечную стоимость электрической энергии для потребителей — населения и юридических лиц.
В этом случае основная роль местного регулятора в том, что он не должен включать эти безумные арендные платежи в тариф. Он должен чётко смотреть за затратами, которые компании предоставляют в обоснование стоимости реализации своей услуги, в том числе электроэнергии.
Должно быть ясное понимание болезненной для Перми темы — тепла. У нас колоссальными темпами за последние годы выросла стоимость платы за гигакалорию. Мы ничем не отличаемся по этому показателю от такого региона, как Республика Коми, что очень странно. Схемы тарифного регулирования, которые у нас применялись, схожи. С этим надо разбираться. Мы это сделаем в феврале.
— В конце ноября прошлого года прошли первые торги на Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой бирже на российскую экспортную нефть марки Urals. Какие выводы можно сделать сегодня?
— Когда мы полтора года назад начинали реализацию этого проекта, мало кто верил в успех. Но мы его запустили. Я всегда говорю о том, что с запуском нового проекта работа только начинается. Сейчас мы подписываем «дорожную карту» по увеличению ликвидности этих торгов. В чём будет заключаться эта работа? Ежедневно должно совершаться несколько десятков тысяч сделок с фьючерсами, бумагами, причём они должны завершаться конкретными танкерными поставками сырьевых позиций.
Сегодня ведётся работа с международными финансовыми центрами и трейдинговыми компаниями, с теми российскими компаниями, которые ещё не подключены или надлежащим образом не присоединились к этому процессу. Считаю, что в 2017 году мы должны подойти близко и осторожно к тому, чтобы торги были ликвидными. Чтобы они позволили формировать ценовой индикатор на российскую нефть. Мы по всем экспертным данным и расчётам полагаем, что российская нефть недооценена, она всегда поставлялась с дисконтом к нефти марки Brent (эта североморская нефть практически уже не существует, добыча её упала в несколько раз). Нам нужно действительно справедливое ценообразование.
Кроме того, мы в этом году намереваемся запустить проект по экспортной торговле дизельным топливом. Видим такие же перспективы по природному газу и по прочим экспортно ориентированным товарам, например минудобрениям.
Мы должны сделать Россию международным финансовым центром, который имеет свои преимущества — наличный товар, который востребован во всём мире. Это продажа сырья на своей площадке, за свою валюту. Таким образом можно получить синергетический эффект, поддержав устойчивость национальной валюты. От этого зависит формирование цен на продукты питания и другие товары.
— Как этот проект был воспринят рынком?
— Перед запуском торгов биржа вместе с органами власти проводила роуд-шоу в Дубае и Лондоне. Это вызвало большой интерес международных финансовых организаций, международных нефтяных компаний, не только российских. В настоящее время мало кого устраивает сложившаяся система ценообразования на мировую нефть, построенная на котировках международных агентств. К ним есть вопросы, претензии, есть риски манипуляций. В чьих интересах они действуют в той или иной ситуации, никому не известно, даже самим нефтяникам. Поэтому все хотели бы ориентироваться на более чёткую и прозрачную систему. Выгода биржи в том, что когда ежедневно заключаются несколько тысяч сделок, манипуляции на основании совокупной взвешенной цены практически невозможны или очень сложны.
— В какой момент застопорилось создание в Пермском крае филиала СПбМТСБ?
— Я бы не сказал, что вопрос застопорился. Филиал будет создан. Другое дело, подписание соответствующих учредительных документов в ФАС заняло полчаса. С двумя краевыми «суперминистерствами» эта процедура заняла два месяца.
Но работа идёт. Мы должны в ближайшее время (боюсь называть конкретные даты) увидеть первые сделки с российским лесом. Причём есть перспективы, что они будут не внутрироссийскими, а с иностранным покупателем. Это будет интересная история.
— ФАС заявляла также о планах развития коммерческой инфраструктуры рынка газа. Речь шла о постепенном уходе от регулирования конечной оптовой цены на газ для потребителей. Что-то уже сделано в этой сфере?
— Мы идём вперёд. Выбрано два пилотных региона — Тюмень и Ханты-Мансийский автономный округ, где мы будем практиковаться в регулировании цены и продажи газа по оптовым рыночным ценам, основанным на индикаторах биржевого и внебиржевого рынка. Сейчас в правительстве идёт большая дискуссия относительно того, стоит это делать или нет. Но мы убеждены, что те методы, которые мы предлагаем, правильные. Они должны изменить структуру рынка, в том числе в Пермском крае.
Мы уже говорили о том, что «Новатэк» и «Роснефть» забрали на себя долю рынка самых крупных и ликвидных потребителей благодаря гибкости ценообразования, а «Газпром» остался с неплатежами населения, затратными и не самыми ликвидными потребителями. Это можно поправить, если дать возможность конкурировать за потребителя по цене. Населению, конечно, мы должны устанавливать предельную цену, как минимум, когда ниже продавать можно, а выше нельзя. И за этой ценой чётко следить, регулировать её на государственном уровне. А в отношении юрлиц эти компании должны конкурировать. Тогда мы получим пользу и для потребителей, которые будут получать возможность покупать газ по более дешёвой цене, и для газовых компаний, которые будут работать со своими издержками.
Вопросы очень серьёзные и проблемные, они решались годами, и мы отдаём себе отчёт в том, что просто ничего не будет.
— У вас есть прогноз на 2017 год?
— Я считаю, что год должен быть более устойчивым, чем 2016-й, не говоря уже о 2015-м и 2014-м. Экономика настроилась на режим торговых ограничений. Все риски, которые получили вместе с санкциями, уже отработаны, в том числе ситуация резкого роста цен на дефицитные, как оказалось, на внутреннем рынке товары. Те шоки, которые связаны с устойчивостью банковской системы, нивелировались. Многие неустойчивые банки перестали существовать, система в целом стала функционировать более или менее нормально. Мы ожидаем, что с точки зрения экономики будет более или менее спокойный год. Но есть политика и внешние факторы.
Что касается ФАС, то нам бы хотелось, чтобы государство всё-таки начало проводить более взвешенную налоговую политику, потому что сейчас мы будем видеть рост цен на бензин, дизельное топливо: с 1 января опять подняли акцизы. На тонну дизеля добавилось 1,5 тыс. руб. За это всё заплатит потребитель.
К сожалению, что бы нам ни говорили, если реализуется налоговый манёвр, который предусматривает снижение таможенных пошлин, делая более привлекательным экспорт, это означает, что внутренний рынок будет менее защищён. Увеличивая НДПИ, правительство должно одновременно снижать акцизы. Потому что снижение акцизов, по сути, экономически стимулирует нефтепереработку, её увеличение.
Если хотелось бы, чтобы больше продукции вывозилось из страны, надо производить больше. Мощности для этого в последние годы созданы с помощью соглашений, которые подписала ФАС России с Ростехстандартом, Росстандартом и нефтяниками. Нефтяные компании вложили в переработку триллионы рублей. Но сейчас, исходя из того, что случился перекос в налоговом регулировании, акцизы вместо снижения стали расти, маржинальность нефтепереработки оказалась где-то отрицательной, где-то нулевой. И только заводы с глубиной переработки, близкой к 100%, получают какую-то маржу. Это проблема, и хотелось бы, чтобы министерство финансов на ней заострило внимание.
— Цена на нефть начала расти. До какого уровня, на ваш взгляд, может подняться?
— Я не думаю, что этот рост будет резким и цена в ближайшие годы вернётся к прежним показателям в районе $100 за баррель. В моём понимании, средняя цена по году будет в районе $50, может, чуть больше. Но в ближайшие годы колебания не превысят $60 за баррель, так как технология добычи совершенствуется.
Раньше себестоимость сланцевой нефти была $80 за баррель, теперь она уже $60 и ниже. Через полгода-год будет и того меньше. Поэтому проблема избытка нефти, несмотря на то что мы договорились с ОПЕК и снизили добычу, будет существовать определённое время.
В данной ситуации я бы не прогнозировал резкий рост цены, тем более что он обычно сменяется резким падением. Стабильность в цене сырья, переформатирование экономики, изменение инвестиционной программы нефтяных компаний, сокращение издержек — это всё очень хорошо с точки зрения функционирования рынка. Стабильная цена, позволяющая зарабатывать, — это полезно.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.