ВСЕ - НА АУТСОРСИНГ!

Министерство финансов РФ подготовило проект изменений в Бюджетный кодекс России. Среди прочего предлагается установить жесткие правила финансирования бюджетных учреждений, закрепляющие реформу этого сектора. Все внебюджетные средства будут перечисляться в казну, при этом они не вернутся заработавшим их бюджетным учреждениям.

Сегодня бюджетные учреждения развиваются как за счет бюджетных средств, так и за счет доходов от оказания платных услуг. Они заинтересованы в том, чтобы их услуга была качественной, потому что конкурируют между собой за «клиента». После принятия поправок Минфина в Бюджетный кодекс стимулы к такой борьбе ослабеют. Иначе говоря, бюджетные учреждения полностью выводятся из рыночного сектора, поскольку переходят на финансирование по смете. Как следствие, такие организации опять начнут повышать потребности: представлять максимально «раздутые» расходы и под них получать деньги, которые никак не связаны с результатом деятельности того или иного бюджетного учреждения.

Что будет происходить дальше, в проекте Минфина не описывается. Зато в нем есть масса отсылок на некий федеральный закон, который еще не принят. Именно он должен определить, по каким критериям бюджетные учреждения будут признаваться таковыми, потому что статья, определяющая, что такое бюджетные учреждения, исключается из Бюджетного кодекса.

По словам представителя Пермской области в Совете Федерации, члена комитета по бюджету Татьяны Поповой, эта поправка Минфина - первый шаг в сторону некоммерческих автономных организаций, которые должны появиться после реформы бюджетного сектора. Планируется, что часть бюджетных учреждений сменит статус на некоммерческие автономные организации. Вот они и получат право на использование тех денег, которые зарабатывают на рынке за счет конкуренции за потребителя.

Проблема, считает Попова, в том, что на сегодня процедура смены статуса непонятна. Это, по ее словам, и вызывает беспокойство в администрации Пермской области: «Мы не можем определить, идем ли мы в правильном направлении, потому что федеральный законопроект с «правилами игры» пока не прописан».

В проекте Минфина, отмечает Попова, также очень много неясных и неточных формулировок, которые дают основания для сомнений. Однако надо подчеркнуть, что Минфин, внося эти поправки, идет к одной четкой цели: вынести часть услуг, которые сегодня оказываются бюджетными учреждениями, на аутсорсинг, чтобы эти услуги могли оказывать не бюджетные учреждения, а коммерческие и некоммерческие организации.

Например, такая функция, как развитие спорта, по мнению пермского сенатора, не обязательно должна выполняться бюджетными учреждениями. Кружки и секции, считает Попова, могут организовывать и рыночные структуры: «Соответствующий уровень власти должен отвечать за реализацию этого направления. А кем именно реализовано, по сути, не очень-то важно». Гораздо проще, по ее словам, разместить эту услугу на рынке и посмотреть, какая из организаций, присутствующих в сегменте, смогла бы выполнить этот государственный заказ по наиболее приемлемой цене с соответствующим качеством. То же самое можно сказать о библиотеках и всех культурных организациях.

В ситуации со здравоохранением и образованием, по мнению Поповой, скорее всего, будут некоторые ограничения, которые связаны с конституционными правами граждан. Но какая-то часть услуг обязательно будет предоставляться организациями, переведенными на аутсорсинг, для того, чтобы это было наиболее качественно и наиболее доступно: «Потому что, несмотря на то что мы говорим, что медицина у нас бесплатная, каждый гражданин, приходя в поликлинику, платит за те или иные медицинские услуги. Если эти услуги будут оказываться рыночной структурой, я думаю, что во многих случаях их цена будет гораздо более низкой, чем сегодня. И на самом деле реформа бюджетных учреждений направлена как раз на это».

Однако на расширенном заседании комитета Совета Федерации по бюджету, которое состоялось 18 января, прозвучала довольно жесткая позиция.

Алексей ЛАВРОВ, директор департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ:

- Даже если проект закона об автономных некоммерческих организациях не будет принят, поправка о перечислении в бюджет доходов от коммерческой деятельности бюджетных организаций все равно вступит в силу. Мы считаем, что бюджетное учреждение должно быть бюджетным учреждением. С этой точки зрения такая поправка в Бюджетный кодекс как базовый документ абсолютно необходима. Наша позиция о том, что все доходы поступают в бюджет, в принципе, реализуема и без изменения организационно-правовых форм, и, вообще говоря, это можно было бы сделать и сейчас. Возможность распоряжения доходами от предпринимательской деятельности, по сути, станет компетенцией главного распорядителя бюджета.

Татьяна ГОЛИКОВА, заместитель министра финансов РФ:

- Здесь рискуют две стороны. Рискует сторона, которая как бы обезличивает бюджет - доходы могут быть не исполнены, и тогда покрывать эти расходы придется другими доходами бюджета. И рискует та сторона, которая зачисляет доходы, если она зачислит больше.

В Бюджетный кодекс вводится понятие и прописываются функции и полномочия администраторов доходов бюджета. Это те, кто начисляет, собирает и так далее. В данном случае администратором являются бюджетные учреждения. Они сами говорят, сколько соберут доходов, и их доходы в классификации очень четко отражаются. Беспокойства по поводу того, что они не вернутся, с точки зрения здравого смысла и с точки зрения здравого планирования, быть не должно. Я понимаю, что мы не привыкли верить. Это уже другая сторона проблемы. Тема требует анализа положительного опыта внедрения такой системы. Некоторые субъекты Российской Федерации уже консолидировали доходы бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности у себя в бюджете. И конечно, первый год шел достаточно болезненно, а сейчас уже привыкли так работать.

«ЭТО ОЧЕНЬ ЖЕСТКАЯ ПОЗИЦИЯ…»

Татьяна ПОПОВА, представитель Пермской области в Совете Федерации, член комитета по бюджету

Законопроект Минфина сильно унифицирует весь бюджетный цикл применительно и к органам государственной власти, и к органам местного самоуправления. Выстраивается единая система. С одной стороны, это хорошо: она подчиняется единой логике, единым правилам. Но с другой стороны, переход к ней в режиме одного бюджетного года, наверное, будет достаточно сложным, потому что предполагает перенесение федеральных методик на нижестоящие уровни при планировании бюджетного процесса.

Все изменения в Бюджетный кодекс можно разделить на три большие группы.

Первая связана с закреплением бюджетных последствий от реформ, которые реализовывались в России в последние годы. Это реформа федеративного устройства, разграничения полномочий, закрепления доходных источников. Причем бюджетное законодательство хотя и менялось, но очень многие процедуры не регламентированы. Например, если Федерация передала полномочия по субсидированию ЖКХ в субъект, то регион отвечает полностью или в объеме переданных средств? Минфин, внося поправки, говорит, что если в федеральном бюджете предусмотрены средства, связанные с передачей полномочий бюджету нижестоящему, то вся ответственность за исполнение этого полномочия с федерального уровня снимается. Если возникнет проблема нехватки средств у регионального бюджета, он будет погашать эту задолженность за счет собственных доходных источников. Это очень жесткая позиция как в отношении субъектов, так и в отношении органов местного самоуправления. Причем у нижестоящего уровня бюджета даже нет права выбора исполнять или не исполнять делегируемые полномочия. Если Федерация приняла решение делегировать полномочия вниз с каким-то объемом ресурсов, то нижестоящий бюджет должен их исполнить в любом случае.

Монетизация льгот тоже вызвала необходимость поправок в Бюджетный кодекс. Все обязательства, которые возникают у государства, Минфин пытается разделить на три большие группы: расходные обязательства, бюджетные обязательства и публичные обязательства. Последняя категория - это совершенно новый термин, который аккумулирует все обязательства государства перед физическими лицами. После принятия поправок они будут бесспорными и приоритетными. Что бы ни происходило с доходными источниками бюджета, публичные обязательства всегда должны быть выполнены.

Реализация программы федеральных национальных проектов и адресных инвестиционных программ вызвала переход к бюджету, ориентированному на результат.

Вторая группа изменений в Бюджетном кодексе будет касаться регламентации взаимоотношений в цепочке «главный распорядитель - распорядитель - получатель бюджетных средств». Минфин проводит централизацию бюджетных потоков внутри ведомственной структуры. Главный распорядитель передает средства вниз по цепочке распорядителю, тот - бюджетному учреждению. Согласно новым правилам бюджетная организация может получать средства только от одного распорядителя. То есть выстраивается очень четкая иерархичная система бюджетных потоков. Усиливается контроль за использованием бюджетных средств, но, с другой стороны, исключаются все элементы конкуренции бюджетных учреждений за исполнение заказа. За результат отвечает только распорядитель бюджета, а бюджетное учреждение финансируется по смете.

Третья группа изменений - закрепление основных принципов реформы бюджетного сектора.