В ПОИСКАХ ХОРОШИХ НАЛОГОВ

13-14 апреля в Усть-Качке состоится семинар-совещание на тему "Налоговая реформа и проблемы бюджетного федерализма". Предполагается, что в нем примут участие представители от 30 российских регионов, входящих в Уральский и Приволжский федеральные округа.

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ

Налоговая реформа и бюджетный федерализм являются, пожалуй, одними из самых актуальных тем при обсуждении вопросов развития России. Интерес к ним вызван прежде всего тем, что без выработки единой налоговой политики и создания системы механизмов регулирования межбюджетных отношений невозможно построить федеративное государство.

Ту бюджетную систему, которая сформировалась в России на сегодняшний день, сложно назвать эффективной. До сих пор нет четкого разграничения полномочий между различными уровнями власти по расходам. К тому же, соответствующие уровни власти, в первую очередь региональный и местный, наделены явно недостаточными фискальными ресурсами. Отношения центра и регионов осложняются еще и тем, что не выработаны механизмы сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов.

Аркадий КАЦ, заместитель председателя Законодательного собрания Пермской области:

- Сегодня из федерального бюджета в территории идет распределение ради распределения. Федерация занимается тем, что делит так, чтобы более-менее одинаково было у всех. Экономической логики и прозрачности здесь нет.

При этом, по мнению А. Каца, на уровне Пермской области удалось выстроить достаточно логичную систему отношений между региональным бюджетом и бюджетами территорий.

ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ

Межбюджетные отношения в Прикамье регулируются четырьмя основными законами: "О бюджетном процессе в Пермской области", "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности", "О методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области" и, наконец, законом о бюджете на очередной финансовый год. Необходимо отметить, что областное законодательство не только приведено в соответствие с федеральным, но и имеет ряд новаций, которые отражают специфику межбюджетных отношений в Прикамье.

Пермская область одной из первых в РФ регламентировала нормы межбюджетных отношений на своей территории и закрепила их в законе о бюджетном процессе. Причем уже сегодня можно делать определенные выводы об эффективности реализации этих норм на основе анализа исполнения бюджета-2001.

Впервые закон о бюджете на очередной год был принят в трех чтениях. Введение этой процедуры позволило сделать процесс принятия решений более прозрачным. Кроме того, новая схема позволила устранить значительные противоречия, к которым приводила практика утверждения бюджета в двух чтениях. По сути, основные характеристики бюджета приходилось утверждать дважды: в первом чтении и во втором. Внесение рабочей группой поправок существенно меняло доходы и расходы бюджета, и соответственно, параметры бюджетного регулирования. Теперь обсуждения вынесены в отдельное чтение, и логика установлена. Новая схема предполагает в первом чтении обсуждение (не утверждение) концепции законопроекта и прогноза социально-экономического развития Пермской области на очередной финансовый год, основных характеристик областного бюджета. Во втором чтении утверждаются основные характеристики областного бюджета.

По мнению начальника управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата областного Законодательного собрания Зинаиды Лукьяненко, принципиально новым моментом документа является уточнение понятия "бюджет развития". Взамен старого понятия введено два новых: собственно бюджет развития и бюджет строительства объектов социальной инфраструктуры. Первый предназначен для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности, второй - для развития материально- технической базы социальной инфраструктуры территорий на условиях безвозмездного финансирования. По мнению разработчиков законопроекта, разделение бюджета на две части позволяет, с одной стороны, устранить несоответствия и противоречия регионального законодательства федеральному; с другой - учесть специфику Пермской области по централизации значительной части средств на капитальные расходы.

К числу основных новаций нового закона относится установление порядка применения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. С точки зрения А. Каца, областным парламентариям удалось состыковать два закона: о принятии нормативов минимальной обеспеченности и о бюджетном процессе. Для Пермской области характерно то, что на ее территории используется схема бюджетного регулирования, не включающая бюджетное выравнивание на основе единой подушевой обеспеченности. Согласно закону, выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности территорий основано на использовании нормативов как минимально-необходимого размера финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. В законе установлено, что при формировании бюджетов должны исходить из приоритетного обеспечения нормативных расходов не ниже нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Законом также полностью определен механизм согласования нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, что является еще одним фактором прозрачности бюджетного процесса.

Принципиально важным является то, что нормативы рассчитаны по единой методике. Все они дифференцированы по 4-5 группам. Каждая территория заранее знает, на каком основании просчитаны нормативы. Так, например, в законе о минимальной бюджетной обеспеченности предусмотрено расширение перечня ненормативных расходов для северных территорий области, таких как Чердынский и Красновишерский районы. Нужно отметить, что каждый финансовый год в связи с инфляционными процессами нормативы минимальной бюджетной обеспеченности пересматриваются в зависимости от возросших возможностей консолидированного бюджета области. Накануне рассмотрения бюджета нормативы утверждаются, и по уже установленным нормативам рассчитывается бюджет.

Пожалуй, самым значительным законодательным нововведением в Пермской области стал новый принцип межбюджетных отношений, связанный со стимулированием органов местного самоуправления по развитию экономического и налогового потенциала муниципальных образований. В документе предусмотрено несколько путей увеличения доходной базы местных бюджетов. Во-первых, путем установления постоянных и долговременных нормативов отчислений от федеральных налогов в части, остающейся на территории Пермской области, и региональных налогов. Во-вторых, путем исключения из бюджетного регулирования части неналоговых доходов бюджета. Речь идет о доходах от использования земли, собственности, рекламного пространства. По мнению А. Каца, создание неналоговой стоимости является одним из наиболее эффективных стимулов для развития территорий. Третий путь стимулирования территорий - установление повышенного дифференцированного уровня минимальной бюджетной обеспеченности для бюджетов муниципальных образований-доноров.

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

По сути, переход к стимулирующему характеру бюджетного процесса является первоочередной задачей на пути к эффективной областной бюджетной системе. Однако региональные власти не в силах осуществить этот переход самостоятельно. Федеральное законодательство налагает массу ограничений на деятельность субъектов. Для решения проблем в сфере межбюджетных отношений требуется совершенствование федеральных законов.

Одной из самых актуальных проблем является нечеткое распределение полномочий между уровнями власти по расходам. Дело в том, что часть расходов, которые Федерация делегирует регионам и органам местного самоуправления, не подкреплены реальными деньгами. Речь идет о реализации таких законов, как закон о ветеранах, детских пособиях. Другая часть госполномочий предполагает совместное финансирование Федерации и субъектов, например, финансирование правоохранительной деятельности. И здесь возникают проблемы с выполнением центром своих полномочий.

Следует обратить внимание на отсутствие единых государственных минимальных социальных стандартов расчета потребности регионов в трансфертах из федерального бюджета. Как отметила З. Лукьяненко, на сегодняшний день расходы рассчитываются по затратному принципу, то есть на основе базы данных за прошлые годы. Отсутствие объективных критериев распределения финансовой помощи субъектам РФ ведет к субъективизму в вопросах межбюджетных отношений.

ПОВЕСТКА ДНЯ СЕМИНАРА

Эти и другие проблемы межбюджетных отношений планируется обсудить на семинаре 13-14 апреля. Предполагается провести два "круглых стола": один по вопросам налоговой реформы, другой - по межбюджетным отношениям. В принципе, эти проблемы очень трудно отделить друг от друга.

Аркадий КАЦ:

- Конкретного результата от одного семинара-совещания мы не ожидаем. Главное - прийти к пониманию сути бюджетного процесса и проблем. Мы бы хотели, чтобы рекомендации с семинара были учтены при подготовке документов, в том числе и при подготовке бюджета на 2002 год, и при подготовке методики распределения фондов финансовой поддержки регионов.