ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Узурпация федеральными органами полномочий по формированию и распределению доходной базы бюджетной системы страны при одновременном возложении ответственности перед населением на региональные и муниципальные власти - основная причина неудовлетворительной реализации принципов федерализма в государственном регулировании бюджетно-финансовой сферы России.

Фактически конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в бюджетно-финансовой и налоговой сферах не действует. Федеральные власти в части регулирования такого предмета совместного с регионами ведения, как установление общих принципов налогообложения и сборов, вышли за пределы своей компетенции настолько, что "залезли" в исключительную компетенцию региональных властей.

В рамках регулирования общих принципов налогообложения Налоговым кодексом органам государственной власти субъектов Федерации право выбора предоставлено в рамках оговоренного федеральным законом перечня мер по изменению того или иного элемента налогообложения (налоговой ставки, порядка и сроков уплаты налога). В этой связи наиболее ярким примером является то, что даже право предоставления льгот по региональным налогам и сборам является не прямо вытекающим из содержания ст. 73 Конституции РФ, а производным от воли федерального законодателя (п. 3 ст. 12 Налогового кодекса РФ).

Необходимость собственного регулирования субъектами РФ общих принципов налогообложения обусловлена следующим. Законодательно установленные общие принципы налогообложения решают ряд важнейших задач государства в области бюджетно-финансового регулирования и эффективного управления отраслями экономики через систему налогового стимулирования. Основными из этих задач видятся следующие:

- определение "правил игры", регулирующих взаимоотношения государства и налогоплательщика;

- определение целей и задач проводимой налоговой политики; установление границ, в пределах которых государство намерено решать поставленные задачи;

- выработка общих требований как к государственным органам соответствующего уровня, так и к налогоплательщикам. Эти требования должны способствовать реализации поставленных задач налоговой политики в каждом конкретном случае строго на основе правовых норм.

В случае отсутствия данных положений региональное законодательство о налогах и сборах вносит в регулирование обозначенных сфер общественных отношений лишь сумятицу и хаос. Особое внимание следует акцентировать на том, что необходимость вышеупомянутых норм регионального законодательства о налогах и сборах обусловлена интересами налогоплательщиков даже в большей степени, чем интересами государства.

Именно налогоплательщик заинтересован в стабильности и неизменности в средне- и долгосрочной перспективе налоговой политики государства. Именно налогоплательщик заинтересован в глубокой и всесторонней проработке общих норм налогового права, так как только они способны оградить большинство хозяйствующих субъектов от протекционизма и частного усмотрения государственных чиновников в вопросах предоставления налоговых льгот или изменения сроков уплаты налогов и сборов.

В то же время в вопросах установления общих принципов налогообложения не следует забывать и об интересах государства. А первостепенным интересом государства в области налоговой политики всегда является стабильное выполнение налогами фискальной их функции. Кроме того, у государства существует необходимость оценки эффективности проводимой им налоговой политики, в связи с чем нелишним было бы наличие контроля за использованием налогоплательщиками средств, высвободившихся в результате предоставления льгот по налогам или изменение сроков их уплаты. Необходимость такого контроля обусловлена также тем, что недоперечисленные налогоплательщиками в результате предоставления льгот суммы являются по своей экономической сути государственными средствами (скрытой формой бюджетного финансирования), оставленными в распоряжении налогоплательщика для достижения поставленных государством целей социально-экономического развития общества.

Логичным является вывод, что в случае использования данных средств не по целевому их назначению они в полном объеме должны зачисляться в бюджет того уровня государственной власти, решением которого была предоставлена льгота или преимущество по уплате налогов.

Но для определения нецелевого использования данных средств необходимо наличие действенной системы контроля за величиной и динамикой использования льгот по налогам, что предполагает в качестве обязательного условия систему периодической отчетности, на базе которой возможен анализ и принятие адекватных управленческих решений.

Высокоразвитыми странами проблема предоставления налоговых льгот и их последующего учета в системе бюджетных финансов решена через показатель "налоговых расходов бюджета". Иначе говоря, в экономически развитых странах мира (в отличие от России) объем предоставленных льгот по налогам справочно учитывается в составе расходов бюджета, так как фактически эти средства являются формой госфинансирования программ и проектов негосударственного сектора экономики. Соответственно, получатели этих льгот обязаны отчитываться за использование высвободившихся при налогообложении средств, т. к. государственные органы и население должны знать, на что и насколько эффективно потрачены деньги налогоплательщиков. В результате информация об использовании предоставленных налогоплательщикам льгот по налогам является открытой и для государства, и для его граждан, что предотвращает возможность злоупотреблений со стороны чиновников. В России же такой информацией в полной мере не владеет даже государство, что создает широкий фронт деятельности для коррумпированных чиновников, лоббирующих предоставление налоговых льгот и преимуществ той или иной категории плательщиков.

К сожалению, ни законодательство Российской Федерации, ни законодательство Пермской области пока не предусматривают обязательной отчетности за предоставленные налогоплательщикам льготы по уплате налогов и сборов. Ситуация еще более усугубляется в случаях, когда областное Законодательное собрание, предоставляя той или иной категории налогоплательщиков льготы по федеральным налогам (например, налогу на прибыль предприятий), действует в рамках полномочий, предоставленных федеральным законодательством. А оно во всех случаях гласит лишь о праве органов законодательной власти субъектов РФ предоставлять дополнительные льготы по платежам в региональный бюджет, но прав на введение системы контроля и отчетности за эффективностью использования данных льгот не дает.

В результате законодательные органы власти субъектов Федерации становятся заложниками безвыходной ситуации: с одной стороны, исходя из обоснованной необходимости именно налогового стимулирования той или иной категории налогоплательщиков, они готовы пойти на сокращение платежей от данной категории плательщиков; с другой стороны, осознавая отсутствие даже возможности контроля за эффективностью использования налогоплательщиками прольготированных или высвободившихся при налогообложении средств, вынуждены мириться со сложившейся ситуацией и недополучать доходы бюджета, что ведет к недофинансированию особо нуждающихся категорий бюджетополучателей.

В отношении предоставления льгот по региональным и местным налогам ситуация потенциально более оптимистическая, но тут уже сам региональный законодатель либо не желает, либо еще не готов к введению системы контроля за использованием налогоплательщиками средств в области предоставленных им льгот. В сложившейся ситуации получатели льгот привыкли к тому, что средства, высвободившиеся при льготном налогообложении, можно использовать по своему усмотрению без привязки к преследуемым государством задачам социально-экономического развития.

Пагубность сложившейся ситуации осложняется тем, что величина бюджета не позволяет в полном объеме финансировать социальные гарантии гражданам, а также обеспечивать финансирование расходов на выполнение государственных функций в необходимых объемах. В результате все более очевидным становится смещение приоритетов государственной политики в области налогообложения и бюджетных финансов, что нарушает стабильность в обществе и подрывает доверие к государству.

Учитывая имеющиеся недостатки законодательного регулирования столь важной сферы общественных отношений, обладминистрацией совместно с областным Законодательным собранием на протяжении последних 3-х лет ведется работа над систематизацией законодательства Пермской области о налогах и сборах в рамках единого законопроекта, предполагающего возможность осуществления целенаправленной налоговой политики.

Необходимость закона Пермской области "О налогообложении в Пермской области" не вызывает никаких сомнений. Но в то же время следует подробнее проанализировать и очертить его концептуальные положения: место в системе законодательства; задачи, которые он призван решать; инструменты, которые подлежат применению при решении тех или иных задач; наличие системы контроля за эффективностью регулирования данным законом общественных отношений, являющихся объектом этого регулирования.

К сожалению, разработанная администрацией области и в очередной раз предлагаемая на рассмотрение Законодательного собрания редакция данного закона содержит лишь механическую компиляцию действующего областного законодательства о налогах и сборах.

Концептуальная непроработанность законопроекта ведет к тому, что он не может в полной мере осуществлять нормативно-правовое регулирование предметов ведения Пермской области в сфере регулирования налоговых правоотношений. Вследствие этого решение вопросов налогообложения в случае принятия такой редакции законопроекта могло бы носить бессистемный характер. Кроме того, в законопроекте не просматривается его программность, т. е. он не предполагает возможности качественного изменения своих норм по мере достижения или изменения целей и задач социально-экономического развития области.

Выявленные недостатки имеют несколько причин.

Причина 1: неверно определенное потенциальное место закона Пермской области "О налогообложении в Пермской области" в общей системе законодательства о налогах и сборах.

Право установления региональных налогов и сборов вообще, исходя из нормы ст. 73 Конституции РФ, является исключительной компетенцией органов государственной власти субъектов Федерации. Разработчики же законопроекта "О налогообложении в Пермской области" исходили из перечня полномочий, предоставленных федеральным законодательством о налогах и сборах, при этом не анализируя, в какой мере оно само соответствует положениям действующей Конституции - законодательному акту высшей юридической силы. В этой связи нелишним было бы более подробно раскрыть официальное толкование подпункта "и" п. 1 ст. 72 Конституции РФ, содержащееся в постановлении Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 г. №5-П. Пункт 2 данного постановления, опираясь на норму пункта 3 статьи 75 Конституции РФ (о том, что общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом), гласит, что "...Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" ... определяет юридическое содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов...". Следует заметить, что названный в постановлении Конституционного Суда РФ закон РФ принимался в условиях, когда Россия была федерацией только номинально. Фактически же механизм разграничения предметов ведения и полномочий в сфере установления общих принципов налогообложения берет свое начало 31 марта 1992 года - с момента подписания Федеративного договора, который, кстати, предусматривал в качестве совместного предмета ведения Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения в субъектах РФ.

Историческая динамика конституционно-правового регулирования предметов совместного ведения наглядно демонстрирует заложенную в Конституции РФ программную тенденцию на постепенное сокращение полномочий Федерации и их увеличение у субъектов. Практика же свидетельствует об обратном. Действующий Налоговый кодекс сохранил все принципиальные несоответствия Конституции РФ, имевшиеся в Законе "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Попытку "перетягивания" (посредством логического и систематического толкования отдельных норм Конституции РФ) вопроса установления общих принципов налогообложения и сборов из разряда предметов совместного ведения в перечень исключительной компетенции Российской Федерации оставим на совести судей Конституционного Суда РФ. Но при этом сделаем из всего вышеизложенного два принципиальных вывода:

- органы законодательной власти субъектов РФ вправе и должны осуществлять собственное законодательное регулирование общих принципов налогообложения в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством;

- органы законодательной власти субъектов РФ вправе и должны активно реализовывать право законодательной инициативы по внесению необходимых изменений в законодательство РФ о налогах и сборах, направленные на приведение самого федерального законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ.

Таким образом, потенциальное место закона Пермской области "О налогообложении в Пермской области" в системе законодательства о налогах и сборах можно определить как нормативно-правовой акт Пермской области, определяющий в рамках предоставленных федеральным законодательством полномочий юридическое содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов в Пермской области. Но при этом следует постоянно помнить о том, что само федеральное законодательство о налогах и сборах несовершенно и требует изменений, в связи с чем программность закона "О налогообложении в Пермской области" должна заключаться в выявлении необходимости внесения изменений в федеральное законодательство по мере того, как предоставленные федерацией полномочия будут качественно исчерпаны и возникнет необходимость корректировки или изменения этих полномочий с учетом требований качественно иного (более высокого) уровня развития федеративных отношений в России.

Причина 2: обусловленный влиянием первой причины догматизм разработчиков законопроекта и отсутствие у них на должном уровне знаний о принципах федеративного устройства России.

Причина 3: ослабленная инициатива как со стороны налогоплательщиков, так и со стороны органов государственной власти Пермской области по вопросам установления тех или иных форм реализации региональной налоговой политики.

Не получили в законодательстве области всеобъемлющего регулирования следующие важнейшие полномочия, предоставленные законодательством РФ о налогах и сборах:

- использование фиксированных, прогрессивных или регрессивных налоговых ставок в пределах прав, предоставленных Законодательному собранию области федеральным законодательством;

- установление на территории области иных, чем предусмотрено Налоговым кодексом РФ, условий и дополнительных оснований предоставления отсрочки и рассрочки уплаты региональных и местных налогов;

- установление на территории области иных, чем предусмотрено Налоговым кодексом РФ, оснований и условий предоставления инвестиционного налогового кредита по региональным и местным налогам, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита.

Подводя итог всему вышеизложенному, следует сделать удручающий вывод о том, что в условиях крайне зауженной компетенции по вопросам установления общих принципов налогообложения органы государственной власти Пермской области не полностью используют имеющиеся полномочия, не говоря уже об их расширении до установленных Конституцией РФ рамок. Это, скорее всего, связано с низким уровнем правосознания и неспособностью осуществлять регулирование данного предмета ведения на должном качественном уровне.