Эмиль Маркварт

Эмиль Маркварт

президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления

Муниципальные ресурсы ставят под контроль

City- и village-менеджеры как новая пермская региональная идея

Поделиться

В течение последних двух лет и гражданские активисты, и профессионалы местного самоуправления, и даже сильно тяготеющие к конъюнктурщине региональные политические элиты, казалось бы, сошлись во мнении о том, что в местном самоуправлении необходимо стремиться к повсеместному возрождению (сохранению) прямых выборов глав муниципальных образований. Об этом многократно говорили и губернатор Виктор Басаргин, и руководство краевого парламента, и — что особенно примечательно — сами главы муниципальных образований. И вдруг…

Формальным поводом для пересмотра этой позиции послужило внесение очередных изменений в многострадальный закон «Об общих принципах орагнизации местного самоуправления в РФ». Закон №136-ФЗ от 27 мая 2014 года предоставил субъектам Федерации ряд дополнительных полномочий, в том числе разрешив в течение шести месяцев решить вопрос о системе органов местного самоуправления.

Необходимо особо подчеркнуть, что речь идёт не об обязанности регулировать соответствующие отношения, а лишь о таком праве. При этом примечательно, что ещё на стадии принятия закон №136 был подвергнут самой резкой критике как в муниципальном, так и в экспертном сообществе.

Мне уже доводилось писать о том, что на проходивших буквально накануне принятия закона в первом чтении парламентских слушаниях все их участники, включая статс-секретаря профильного федерального министерства, выражали сомнения не только в его нужности и полезности, но и в конституционности. Это привело к тому, что между первым и вторым чтениями законопроект был заметно изменён, и федеральный центр решил проблему довольно оригинальным способом: «проблемное» с точки зрения конституционности и уместности правовое регулирование было попросту перенесено с федерального уровня на уровень субъектов Федерации. В том числе и решение о фомировании ситемы органов местного самоуправления.

Вообще-то, закон №136 не требует от субъекта Федерации принятия каких-либо решений в этой части. И тем не менее внезапно в крае появляется ряд инициатив, направленных на изменение сложившейся системы формирования органов местного самоуправления. Причём практически все законопроекты были направлены на восстановление прямых выборов глав тех муниципальных образований, где они были отменены несколько лет назад, а также к усилению роли глав муниципальных образований. Что в определённой мере логично, поскольку отражает настроения наиболее активной и заинтересованной части гражданского общества.

Эти настроения особенно сильны в Перми — здесь вопрос о возврате к прямым выборам мэра до недавнего времени считался решённым. И вдруг на фоне этих настроений появляется «инициатива Совета муниципальных образований», смысл которой состоит в том, чтобы широко и принудительно ввести для всех более или менее крупных муниципальных образований то самое «двуглавие», которое нередко называют «безглавием».

Чтобы быть точным, процитирую формулировку ключевой нормы принятого на данный момент в первом чтении законопроекта: «Глава муниципального образования Пермского края входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя в:

1) муниципальных районах;
2) городских округах;
3) городских поселениях;
4) сельских поселениях с численностью населения свыше 10 000 человек (численность определяется по последним данным переписи населения);
5) сельских поселениях, являющихся административным центром муниципального района».

Особую пикантность инициативе Совета муниципальных образований придают как минимум два обстоятельства.

Во-первых, в течение многих лет, до самого последнего времени практически повсеместно главы муниципальных образований края публично высказывались за прямые выборы (в том числе и на тех немногих территориях, где уже существует «двуглавие»), приводя разумные аргументы в пользу таковых и излагая недостатки системы «сити-менеджерства». Наиболее известным примером является всё та же Пермь. Я лично знаком и неоднократно общался с десятками глав муниципальных образований, подавляющее большинство которых очень критически относились к муниципальному двуглавию. То есть получается, что мнение глав — это одно, а «консолидированная позиция» Совета, их представляющего, — уже нечто совершенно иное.

Во-вторых, лукавство становится ещё более очевидным, если ознакомиться с поправками, поступившими к законопроекту после принятия его в первом чтении. Подавляющее большинство поправок, предложенных главами муниципалитетов (и уже отклонённых), направлено как раз на изменение закона в части жёсткого предписывания модели избрания и статуса главы муниципального образования. Муниципалитеты предлагают позволить им самим решить, какую модель организации им выбирать. То есть, по сути, предлагается сохранить существующую систему организации местного самоуправления и признаётся, что законодательная «инициатива Совета муниципальных образований» вступает вразрез с интересами самих муниципалитетов.

С учётом этих и некоторых других обстоятельств уже не кажется лишённым оснований расхожее мнение о том, что в действительности эта законодательная инициатива исходит вовсе не от Совета муниципальных образований Пермского края, а подготовлена администрацией губернатора. Совет же просто используется в качестве инструмента, поскольку вносить такой законопроект самому губернатору с учётом позиции, неоднократно озвучивавшейся им ранее, было не с руки.

Вопрос, скорее, в том, что движет исполнительной властью субъекта Федерации. Совершенно очевидно, что модель сити-менеджмента позволяет губернатору практически лично назначать глав администраций всех мало-мальски значимых муницпалитетов (как это недавно произошло в Перми). Напомню, что после принятия закона №136 доля его представительства в конкурсной комиссии была увеличена до 50%. Это открывает дополнительные возможности для влияния на управление муниципалитетами, и в первую очередь — их финансовыми средствами и имуществом.

Сити-менеджеры, назначаемые, по сути, губернатором, находятся в гораздо большей зависимости от него, нежели от представительных органов муниципальных образований, роль которых становится декоративной. Ну а уж жители тут и вовсе «ни при чём». Пример Перми наглядно иллюстрирует данное утверждение.

Учитывая то, в каком состоянии сегодня находятся экономика и российские публичные финансы, рискну предположить, что одним из движущих мотивов такого решения является стремление окончательно взять под свой контроль любые мало-мальски значимые финансовые и материальные ресурсы на территории. Ничего общего с интересами местного самоуправления и интересами жителей, боюсь, это не имеет.

Подобное грубое вмешательство государства в дела местного самоуправления является нарушением конституционных положений о праве жителей самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и порядок их формирования. Полагаю, что пермский закон, если он будет принят в таком виде, как сейчас, может стать предметом рассмотрения Конституционного суда РФ и даже может быть признан не соответствующим ряду конституционных норм.

P.S. Странным образом практически все лица, вносившие и активно поддерживавшие принятие закона №136 на федеральном уровне, в последующем лишились своих постов.

Поделиться