Григорий Куранов: Правила игры должны быть такими, чтобы государству было спокойно, а бизнесу — выгодно
Депутат Госдумы от Пермского края рассказал «Новому компаньону» о том, как ГЧП может помочь в развитии здравоохранения
— Григорий Владимирович, вы как кандидат медицинских наук, имеющий и высшее экономическое образование, работавший и в госструктурах, и в бизнесе, разговаривающий на одном языке со всеми участниками процесса, в Госдуме взяли на себя работу над законодательством, касающимся здравоохранения. В частности, по развитию государственно-частного партнёрства (ГЧП) в отрасли. Насколько сегодня актуальна эта тема?
— Колоссальный дефицит денежных ресурсов — главная проблема сегодняшнего дня не только в здравоохранении, но и в других отраслях российской экономики.
На самом деле денег не хватает всем и всегда. Все страны мира условно можно разделить на три категории. К первой относятся государства, где в принципе всё нормально, но не хватает ресурсов, чтобы решить какие-то сверхзадачи. У второй категории стран деньги, в принципе, есть, но их недостаточно для решения всех текущих проблем. И, наконец, у третьей категории денег нет вообще. К счастью, Россия сегодня относится ко второй категории этого «рейтинга», и, соответственно, ей приходится максимально эффективно использовать имеющиеся возможности.
А сделать в сложившейся ситуации можно только одно — привлечь в государственные отрасли частные деньги, то есть реализовать принцип ГЧП.
Здравоохранению в полном объёме пойти по этому пути мешает, как и другим отраслям, отсутствие нормативно-правовой базы.
Сегодня частник может сказать: согласен вложить деньги в медицину, в инфраструктуру медицинскую, давайте определим правила, заключим договор. Ему в 95% случаев ответят: нельзя. Потому что власть понимает: идея привлекательна, но нет соответствующих законов для её осуществления.
— Но ведь речь о необходимости формирования механизма ГЧП идёт уже не первый год...
— Законодательная база частично существует. Например, есть закон «О концессиях», наиболее часто используемый во взаимодействии бизнеса с государством. Есть закон «Об инвестициях», Бюджетный кодекс РФ и другие документы, на которые, в принципе, можно опереться.
Эти законы в своё время были прорывными и позволили многое сделать. Но на новом витке развития законодательной базы явно не хватает.
— Вы могли бы перечислить основные проблемы?
— Из множества проблем мы выделили пять системообразующих. Прежде всего в законодательстве не сформулировано само понятие государственно-частного партнёрства. Например, больница как представитель государства (или государство в лице больницы) закупает шприцы у коммерческой структуры. Это ГЧП? Скорее, нет.
Или другой случай. Больница как государственная структура заключает с частником договор, согласно которому он строит фабрику по производству шприцов, а затем в течение пяти лет поставляет медицинскому учреждению продукцию по фиксированной цене. Это ГЧП? Скорее, да.
Здесь слово «скорее» ключевое, потому что единого определения нет. А поскольку отсутствует терминология, достаточно сложно вести на эту тему разговор.
— В недавнем интервью «Новому компаньону» австралийский профессор Грэм Ходж как раз говорил о том, что вариант, когда бизнес и государство в партнёрстве строят медицинское учреждение, — это очень распространённая мировая практика. Может, стоит воспользоваться уже имеющимся опытом?
— Это вторая проблема. Именно этот вариант мы и стараемся сегодня реализовать. В разных странах модель ГЧП реализуется различным образом. Существует от пяти до восьми форм подобного взаимодействия в применении к здравоохранению.
Например, бизнес построил больницу, несколько лет эксплуатировал её, чтобы вернуть инвестиции, затем передал государству в собственность. Либо построил поликлинику, передал государству, а затем получил в управление, чтобы компенсировать затраты. Либо построил, эксплуатировал, отдал государству и снова получил в управление. Это простые и всем понятные формы. Но они должны быть прописаны в законодательстве. Без этого нельзя. Правила игры должны быть.
У нас чиновник, в принципе, может пойти на подобное взаимодействие с частным капиталом. Так делают Москва и Московская область, Санкт-Петербург, которые сами по себе «государства в государстве». Они на это идут, потому что ничего не боятся.
А где-нибудь в Пензе или Кемерово будут очень долго думать, потому что к ним сразу придёт прокуратура со вполне обоснованными претензиями.
— Что мешает нашим законодателям ликвидировать этот пробел?
— Это третья проблема. Работая над законодательством о ГЧП, в первую очередь надо не законы написать, а осознать идеологию, сформулировать концепцию, техзадание.
Прежде я был уверен, что в государственно-частном партнёрстве нужно сохранять собственность на средства производства (и оказываемые услуги) за государством. Больница, поликлиника, детский садик, школа должны оставаться в руках государства.
Но на одной из всероссийских конференций, посвящённой развитию IT-отрасли, выступая с докладом «Законодательная база ГЧП в России», я столкнулся с противоположным взглядом на ситуацию. Оказалось, что имущественные комплексы, создаваемые на базе IT-технологий, бессмысленно передавать в собственность государства по вполне объективным причинам.
Конкретный пример: система видеофиксации нарушения правил дорожного движения через три года настолько морально устаревает, что обеспечить её «апгрейд» стоит дороже, чем закупить новое оборудование.
Вывод: специфика отраслей настолько разная, что некая единая идеология, которую мы, вроде бы, начали радостно формировать, не отвечает реальности. Стало понятно, что нужно создавать базовый федеральный закон и к нему отдельные законы для разных отраслей. Причём не подзаконные акты, а именно законы, чтобы каждая отрасль начала сама формулировать для себя, что ей требуется.
— А как быть с менталитетом: государство и бизнес у нас не привыкли доверять друг другу...
— Предпринимателя во всём подозревают и ставят перед ним частокол препятствий даже не потому, что пытаются себя застраховать, а просто из-за желания на всякий случай ничего не делать.
Бизнес хочет получить прибыль, для этого ему надо иметь гарантию, ведь сегодня один чиновник, завтра — другой, послезавтра — третий. А надо, чтобы независимо от того, кто из чиновников занимает конкретное кресло, была возможность нормально работать.
И, наконец, существует пятая глобальная проблема — невозможность заключать контракт с бюджетом более чем на три года. Это не позволяет делать Бюджетный кодекс РФ.
То есть если частный инвестор рассчитывает хотя бы окупить свои затраты, то ему надо закладывать 33% рентабельности в год. Между тем рентабельность на уровне 33% для проектов в социальной сфере — абсолютно коррумпированный вариант. А если частник ещё хочет иметь прибыль, то получается свыше 40%.
Чтобы бизнес согласился работать за 10-12% годовых, ему нужен как минимум десятилетний контракт.
— Вы считаете рентабельность в 10-12% годовых нормальной для вхождения в проект ГЧП?
— Сегодня можно положить деньги в банк примерно под 10% годовых (плюс-минус). Если вдруг государство предложит предпринимателю возможность контракта с рентабельностью в 10-12%, это уже становится выгодно, а с учётом возможности привлечения бюджетных денег на условиях от 12 до 17% годовых (кто как с банком договорится), рентабельность должна быть не менее 20%. И если государство объявит некий конкурс на крупный социальный проект с рентабельностью в 20%, у него сразу появится в распоряжении очень много средств.
Я выступил с такой идеей буквально на двух-трёх конференциях, и ко мне стали подходить коммерсанты, которые уверяли: если появятся соответствующие законы, они готовы работать на таких условиях. Буквально за три месяца потенциальные инвесторы озвучили объём инвестиций примерно в 10 млрд руб., которые они готовы вложить в здравоохранение, причём в инфраструктуру. При условии, разумеется, что законы позволят работать и будут их защищать.
Если только я без активных поисков смог выявить потенциальный запрос на такую сумму контрактов, то на деле речь может идти о сотнях миллиардов рублей возможных инвестиций. То есть, имея нормальную законодательную базу, можно выйти, по сути, на удвоение бюджетов по здравоохранению.
— Скорее всего, работа над законодательством не исчерпывается перечисленными проблемами?
— Безусловно. Допустим, государство согласилось заключить договор с частником на строительство больницы, куда будут обращаться люди за лечением, а бюджет — платить за конкретный случай оказания медпомощи.
Для того чтобы получить под строительство землю, требуется провести конкурс. Для того чтобы государство заключило контракт на строительство здания, надо провести второй конкурс, и не факт, что в нём победит тот, кто выиграл землю. Затем больницу предстоит оборудовать. И не факт, что тот, кто создал проект, у кого в голове сложилась полная картина работы этого лечебного учреждения, выиграет конкурс на поставку оборудования. В итоге может быть закуплено совсем не то.
Ещё один конкурс требуется провести собственно на оказание услуг. По действующему законодательству в один лот все эти конкурсы не свести. И это патовая ситуация.
Но мы сейчас даже не берёмся за такие темы, поскольку они слишком многоплановые. Пришлось разделить задачу: есть проблемы, которые, как мы считаем, можно решить сегодня, и есть проблемы, которые мы оставляем на второй этап. Либо появится некий базовый закон, на основе которого можно будет решить эти задачи, станет легче, либо мы, сформулировав блок проблем следующего уровня, будем смотреть, как в дальнейшем менять законодательство.
— Какие наработки у вас уже реально существуют?
— Законопроект о государственно-частном партнёрстве, принятый в первом чтении в апреле 2013 года, представляет собой «винегрет», но в нём есть некие системные вещи, абсолютно правильные. Есть также тактические вещи, касающиеся только одной отрасли; и есть чуть ли не прямой лоббизм определённых структур.
За полтора года к этому законопроекту поступило около 400 поправок.
Представьте себе, что вы строите дом, и вам потребовалось 400 подпорок к нему со всех сторон. Это говорит о том, что там всё неправильно и его проще разобрать и построить заново. Так и здесь.
Кроме того, в документе заложено радикальное противоречие между Федеральной антимонопольной службой и Министерством финансов РФ, с одной стороны, и Министерством экономического развития РФ (инициатором закона) — с другой.
Я считаю, что этот закон не будет принят во втором чтении. Либо ко второму чтению будет так переработан, что от первоначального варианта ничего не останется.
У нас, к сожалению, законы зачастую принимаются следующим образом: приходит депутат или другой субъект законодательной инициативы и говорит: надо принять такой-то закон, и всем будет хорошо. Это путь правильный, но это второй шаг. Первым шагом должен стать анализ проблем, которые этот закон будет решать.
К сожалению, законодатели часто ограничиваются общими формулировками, а на вопрос, какие проблемы устранит предлагаемый ими законопроект, либо просто не могут ответить, либо формулируют на ходу.
У меня нет «материнского» отношения к инициируемым мною законам. Если кто-то предлагает формулировку лучше, чем моя, которая решает ту проблему, о которой мы с коллегами договорились, — пожалуйста! Я готов принять любой вариант, исходя из его эффективности.
Девять месяцев назад мы создали рабочую группу, в основном из пермских юристов, экономистов, предпринимателей, по разработке законодательства ГЧП. Когда стало понятно, что закон, вокруг которого идёт серьёзная битва, нам не протолкнуть, мы сузили задачу, решив разработать законопроект о ГЧП конкретно в здравоохранении. Разработали виртуальную идеальную модель, описали её и под неё начали разрабатывать закон. Однако достаточно быстро поняли, что это тоже тупиковый путь, поскольку без фундаментальных понятий его не написать. А формулировать в отдельном отраслевом законе фундаментальные понятия никто не позволит.
И мы пошли третьим путём: разрабатываем пакет изменений в действующие законы, которые позволят устранить или смягчить самые актуальные проблемы.
Мы вычленили в здравоохранении для начала около 30 проблем. Систематизировав и скомплектовав их, получили пять основных проблем, связанных с ГЧП. Дальше проанализировали, какие изменения надо внести в действующие законы, и предложили конкретные формулировки.
Я уверен, что все наши наработки так или иначе лягут в основу федерального закона о ГЧП. Это будет один из «кубиков» фундаментального документа.
— Как в этой неоднозначной ситуации ведут себя регионы?
— Территории пошли по пути принятия своих региональных законов по ГЧП, в настоящее время таких 73. Какие-то из принятых документов просто декларативные, иные частично вступают в противоречие с федеральным законом.
Наиболее мощный, продуманный, многоплановый документ — это, конечно, закон о ГЧП Санкт-Петербурга. Там много проектов находится в работе, есть и уже завершённые. Тем не менее даже крупные регионы всё равно не могут себе позволить трактовать федеральное законодательство ну совсем уж в свою пользу.
Мне часто приходится участвовать в конференциях на тему ГЧП, где бизнес делится опытом выживания в сложившихся условиях. Я говорю коллегам: «Мы с вами всё время обсуждаем, как обмануть закон. Мне кажется, во много раз проще принять нормальное федеральное законодательство, чем сотням тысяч людей по всей России ломать голову над тем, как обойти препоны».
На самом деле практически каждый российский регион один-два проекта ГЧП в сфере здравоохранения уже имеет. К примеру, в виде кабинетов врачей общей практики, в виде частных поликлиник, к которым прикрепляется население и где частник оказывает те же услуги, что и государственные врачи. В виде центров гемодиализа, высокотехнологичной медицинской помощи (магнитно-резонансная и компьютерная томография) и так далее. Я называю вещи, которые распространены по всей стране, в сфере здравоохранения Россия в целом находится на приличном уровне.
— Есть ли в Пермском крае варианты удачных проектов ГЧП?
— Есть несколько проектов, но поскольку законов и формулировок ГЧП нет, они называются по-разному. Через договор о концессии реализуется 80% проектов. Горжусь тем, что регион находится в пятёрке самых активных территорий, где с участием ГЧП решаются вопросы в социальной сфере.
— Можно ли назвать конкретные примеры?
— Называть их не буду, поскольку они находятся в работе. Опыт показывает: чем меньше о проекте говорится, тем больше шансов на его реализацию.
Территория Пермского края уникальна. Предыдущий губернатор занимал позицию абсолютного либерала, приверженца очень жёсткого разделения профильных и непрофильных бизнесов (видов деятельности). В том числе в здравоохранении, где впервые появилось слово «аутсорсинг».
Я много взаимодействую с другими территориями России и вижу, что Пермский край на самом деле далеко ушёл вперёд в опыте использования аутсорсинга.
С одной стороны, это минус, поскольку наломали дров во многих местах.
С другой стороны, это плюс: когда я приезжаю в территории, где пока только обсуждают внедрение аутсорсинга, я абсолютно точно могу сказать, что именно работает, а что нет. А также могу объяснить, какие условия нужны, чтобы механизм работал.
У нас есть то, чего практически нет в других регионах. Благодаря этому руководство здравоохранения края достаточно продвинуто в сравнении с коллегами из других территорий. Ещё немного смелости добавить, и ряд проектов у нас пойдёт если не на уровне Санкт-Петербурга и Москвы, то на уровне Московской области точно.
Думаю, Прикамье реально входит в первую пятёрку субъектов Федерации по уровню управленческих кадров, персонала, управленческих технологий в здравоохранении.
— А есть ли бизнес, который готов к такому партнёрству?
— У нас есть бизнес, который имеет желание работать в этой сфере. У нас есть социально ответственный бизнес, что тоже наблюдается далеко не везде (в первую очередь наш ЛУКОЙЛ, «Газпром» и другие). Мы считаем это нормой, хотя, если крупный бизнес в других территориях вдруг что-то делает в социальной сфере, его носят на руках и о нём не переставая пишут во всех газетах. А мы свыклись с мыслью, что так и должно быть.
— То есть у Прикамья есть ресурсы для продвижения по пути ГЧП?
— Продвигаться можно по тропинке, можно по грунтовой дороге, можно по современному шоссе. Тропинка для продвижения ГЧП у нас есть. Грунтовая дорога — тоже, правда, с колдобинами. Шоссе нет. Есть задача его построить.
— Как вы оцениваете уровень доверия бизнеса к государству?
— Бизнес совершенно точно готов рисковать при двух условиях. Прежде всего, когда он доверяет руководству. Есть при этом законы или нет — не суть важно. Под честное слово власти бизнес готов работать, если понимает, что его не «кинут».
Второе условие — наличие законов, когда можно обратиться в суд и выиграть дело. А уж если оба фактора совпадают, бизнес будет радостно инвестировать, принося прибыль себе и пользу государству.
— Мы сейчас говорим об идеальной ситуации?
— Нет, мы говорим о ситуации, которая в ряде регионов близка к идеалу. Не всё так плохо и печально. Регионы сильно друг от друга отличаются. Иной раз как в другую страну приезжаешь. Законы те же, страна та же, президент тот же, а всё по-другому.
Я вижу проблемы, мы над ними работаем. Тем более что алгоритм решений проблем ГЧП, который мы предложили и по которому идём, абсолютно понятен коллегам из других отраслей, в том числе высокотехнологичных. И они просят нас помочь в разработке соответствующих отраслевых законов в своей сфере.
У меня 20-летний опыт предпринимательства, приличный опыт работы чиновником и в качестве руководителя администрации губернатора, и в качестве вице-премьера Республики Башкортостан. Сейчас у меня появился опыт законодательной деятельности. Это позволяет как минимум с трёх сторон смотреть на процесс.
Работая над законодательством по ГЧП в здравоохранении, мы говорим о гарантиях для государства, о гарантиях для бизнеса. Я вывел для себя формулу, которую очень часто использую: «правила игры должны быть такими, чтобы государству было спокойно, а бизнесу — выгодно». И если мы закладываем в создаваемый законопроект именно эту логику, то достаточно быстро пройдём по пути формирования адекватного законодательства.
— Назовёте первые документы, которые должны появиться в ближайшее время?
— Изменения в закон о концессиях, в закон об инвестициях, в Бюджетный кодекс РФ. Это позволит если не 80%, то 70% существующих препятствий снять, чтобы деньги реально хлынули в отрасль. Прежде всего это касается не очень крупных проектов. В сложных проектах тоже можно будет кое-что смягчить с точки зрения закона, но всё равно руководитель региона должен будет брать ответственность на себя, доказывать законность своих действий.
Сложные вопросы будут решаться на втором этапе, постепенно — «слона надо есть по кусочкам».
Пока мы идём в графике. Весна ушла на формулирование проблем, на понимание, как к ним подойти. За лето мы отработали конкретные формулировки поправок в действующее законодательство. В ноябре наши предложения обсудит «круглый стол» с участием широкого круга экспертов.
Мы плотно работаем с Федеральной антимонопольной службой, получая от партнёров очень серьёзную поддержку. Взаимодействуем с Министерством финансов РФ. Есть взаимодействие с профильным Министерством здравоохранения РФ. Поэтому, если министерства не будут слишком волокитить, осенью этот закон мы способны внести на рассмотрение депутатского корпуса и на весенней сессии 2015 года в первом или даже втором чтении принять.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.