Юлия Боровых: Законодатель нашёл «крайнего»
Директор информационно-делового центра Пермской торгово-промышленной палаты — об особенностях нового законодательства в сфере госзакупок
— Юлия Сергеевна, Пермская ТПП совместно с Пермским фондом развития предпринимательства начала серию бесплатных семинаров для предпринимателей и предприятий региона — участников госзакупок. Новые правила, продиктованные изменениями в законодательстве, требуют особого разъяснения?
— С января 2014 года вступил в силу новый федеральный закон №44-ФЗ. Он предусматривает радикальное изменение порядка проведения закупок за счёт бюджетных средств и предъявляет новые требования к участникам госзакупок. Мы считаем своим долгом снизить риски, возникающие у бизнеса в связи с нововведениями, и научить представителей коммерческих организаций и бюджетных учреждений эффективно взаимодействовать в условиях произошедших перемен.
— Слишком большое количество нововведений уже напугало многих представителей малого бизнеса. Есть ли для этого основания?
— Новые правила закупок не предъявляют каких-то особенных требований к самим представителям малого бизнеса. Обязанность исполнения этого закона ложится в первую очередь на бюджетные структуры, которые должны проводить закупки по новым правилам.
У предпринимателей сегодня проблема одна — часть из них не знает, в чём суть изменений, а часть не хочет вникать. Поэтому у одних возникает паника, а у других — отторжение. Не прочитав самостоятельно документ, где-то услышав обрывочные мнения, они сформировали своё отношение к новому закону и не хотят перестроиться.
Пермская ТПП проводит много информационных мероприятий, касающихся именно закупок. При этом из более чем 900 предприятий, входящих в Палату, на учёбу приходит в лучшем случае 5% представителей бизнеса, а ведь практически любое предприятие (не важно, в какой сфере оно работает) сегодня может стать поставщиком товаров и услуг для государства. Практика показывает, что у государства очень широкий спектр потребностей.
Рынок закупок за счёт бюджетных средств достаточно развит, однако многие предприниматели до сих пор не рассматривали его в качестве ниши сбыта своей продукции. И напрасно! В Пермском крае около 50 млрд руб. ежегодно тратится на закупки в целом, наш регион входит в двадцатку территорий-лидеров по объёму госзаказа. Соответственно все эти деньги уходят в бизнес (на 90% — в наш пермский, на 10% — за пределы региона).
— То есть трудности применения новых правил касаются не столько бизнеса, сколько организаторов процесса закупок?
— Организаторов — в первую очередь. И главная проблема заказчиков — кадровая.
С этого года впервые утверждено правило: закупками в бюджетной структуре может заниматься только человек, который прошёл курс обучения по применению федерального закона №44-ФЗ. Это обязательное условие, раньше такого не было. То есть в бюджетной организации должен быть либо один контрактный управляющий, который обязан заниматься всеми закупками, либо как минимум два человека, объединённых в контрактную службу. И никто другой в организации не может заниматься, допустим, размещением информации на сайте, подготовкой соответствующих документов, контролем реализации контракта.
— Похоже, кадровую проблему предстоит решать за счёт повышения нагрузки на бюджет?
— Все понимают, что обучение платное. В Прикамье подготовка одного специалиста в среднем стоит от 10 до 15 тыс. руб. Конечно, это несопоставимо с расходами по России (в Москве цены начинаются от 30 тыс. руб.), но так или иначе эти средства придется изыскивать.
В Пермском крае в обучении нуждаются почти 4 тыс. человек, поскольку именно такое количество заказчиков проводит закупки. Это органы власти, все бюджетные учреждения (больницы, школы, детские сады), местные администрации, муниципальные бюджетные учреждения и так далее.
Но это ещё не всё. Каждый заказчик должен сформировать комиссию (минимум — три человека), которая будет рассматривать поступившие заявки и выбирать победителя. Если же заказчик будет проводить конкурс или электронный аукцион, то в комиссию должны входить пять человек. И по закону большая часть членов комиссии тоже обязана пройти специальное обучение. Например, если у заказчика котировочная комиссия состоит из трёх человек, двое из них должны быть обучены.
С учётом этого в крае придётся обучить не менее 8 тыс. человек. Можно прикинуть, какую нагрузку понесёт бюджет. В целом по России на это потребуется около 5 млрд руб., если считать по минимуму, поскольку свыше 250 тыс. бюджетных организаций страны действуют в сфере закупок.
Рынок этот очень конкурентен: все, у кого есть лицензии на дополнительное профессиональное образование, стараются на нём заработать. Этот закон в нынешнем виде, скорее всего, пролоббировали ведущие вузы страны, которые всегда вели подготовку специалистов по закупкам.
— Сегодня уже стало понятно, что и желающих заняться работой, связанной с закупками, не слишком много...
— Конечно, сама по себе идея замечательная — возложить обязанности по закупкам на профессионалов. Но в бюджетных учреждениях нет отдельного специалиста, который бы занимался только закупками. Например, в той же школе есть методист, который на 99% занят своей методической работой. И он далеко не в восторге, когда его нагружают ещё и проведением закупок. Тем более что зарплата остаётся прежней, а нагрузка возрастает в разы. Даже если этот сотрудник и занимался подобной работой в рамках прежнего федерального закона №94-ФЗ, сейчас ситуация изменилась: объём обязанностей увеличился многократно.
Критично и то, что по новому закону контрактный управляющий несёт личную ответственность буквально за всё: за составление плана закупок, документацию, размещение информации на сайте, а также за исполнение контракта. Законодатель нашёл «крайнего». Сегодня контрактный управляющий — это должностное лицо, на которое возложена административная ответственность, зафиксированная в Кодексе РФ об административно-правовых нарушениях. Сорвал срок размещения информации на сайте — штраф. Сделал в документации ошибку — штраф. Средний размер штрафа — от 30 до 50 тыс. руб. за одно нарушение, а зарплата в бюджетных учреждениях начинается в лучшем случае от 12 тыс. руб.
Наш опыт свидетельствует: первых двух дней занятий достаточно для того, чтобы потенциальный контрактный управляющий осознал объём предстоящей работы и испугался. Иногда люди даже задумываются об увольнении с работы, если работодатель заставляет их выполнять дополнительные функции принудительно.
Специалисты, конечно, рано или поздно обучатся. Но проблема в том, что практики применения новых законодательных нормативов нет. Мы даём пока лишь теорию, а практические примеры берём главным образом из прежнего законодательства, для сравнения. Поэтому сколько ошибок совершат новоиспечённые специалисты в первый год работы на этом поприще, трудно предположить.
Пока антимонопольная служба заявляет, что на протяжении года она будет лояльно относиться к заказчикам. Но как это окажется на практике, неизвестно.
Законодатель ввёл норму правильную, но не подумал, как её технически реализовать.
— Федеральный закон №94 работал на протяжении семи лет, и в него постоянно вносились изменения. На ваш взгляд, такая же судьба ждёт и новый документ?
— Федеральный закон №44-ФЗ — загромождённый, неповоротливый, сложный для восприятия. В нём много норм, противоречащих друг другу, норм, которые не прописаны или же предполагают двусмысленное толкование. Кроме того, есть так называемые «мёртвые» нормы, которые, как их ни примени, всё будет плохо: в любом варианте нарушишь закон.
По новым правилам для каждого заказчика, вне зависимости от объёма закупок (в миллионах они исчисляются или в миллиардах в год), предусмотрен одинаковый порядок организации закупок. Например, с этого года любой заказчик может от своего годового объёма средств израсходовать по прямому договору, без торгов и котировок, только 5% средств. Запросов котировок (это одна из самых коротких процедур) заказчик может провести только на 10%.То есть когда объём закупок на миллиард, то 5% — это достаточно большие деньги. А какая-нибудь служба занятости, у которой объём закупок в год — до 100 тыс. руб., может заключить прямой договор только на 5 тыс. руб. На остальную сумму она должна проводить либо котировки, либо электронный аукцион, либо конкурс.
Объём работы у небольших организаций увеличивается колоссально. Когда нет разделения на крупных и мелких заказчиков, закон очень трудно применить.
Раз закон такой неповоротливый, у каждого заказчика возникает масса вопросов. Но единой системы по разъяснению закона не создано. Минэкономразвития России проводит вэбинары, отвечает на запросы, но при этом один сотрудник говорит одно, второй — другое, да и устные разъяснения, как говорится, к делу не пришьёшь. Такие расхождения очень влияют на процесс закупок.
Закон, безусловно, будет меняться. Он уже изменился, не успев вступить в силу. Очень много изменений было внесено 28 декабря 2013 года. Сейчас готовится большой пакет поправок.
Федеральный закон №94-ФЗ работал семь лет, и только в последнее время его научились применять грамотно. Новый закон в разы сложнее. Его надо было внедрять постепенно, а не разом и не везде.
— Вы говорили о наличии в тексте закона «белых пятен». Каких моментов это касается прежде всего?
— Например, закон обязывает заказчика по результатам каждого контракта проводить экспертизу своими силами. Допустим, заказчик купил мебель на 20 тыс. руб. Что за экспертиза ему потребуется, кто именно в организации заказчика её должен проводить, какие требования предъявляются к такой экспертизе, в какие сроки она должна проводиться, нигде не разъясняется. Также неясно, какой итоговый документ требуется оформить.
Ситуация осложняется тем, что понятия «экспертная деятельность» в настоящее время в российском законодательстве нет вообще. Нет саморегулирования, лицензирования в этой сфере, за исключением узких ниш. А если говорить об экспертизе силами заказчика — это вообще «тёмная лошадка».
Экспертизу проводят профессиональные эксперты. Поэтому, как ты ни примени эту букву закона, всегда есть риск, что тебя уличат в нарушении и привлекут к ответственности.
Ещё один пробел касается, прежде всего, строительства, дорожного строительства, ремонта дорог, инфраструктурных объектов в сфере ЖКХ. Здесь закон предусматривает заключение контракта жизненного цикла. Это понятие в законодательстве о закупках появилось впервые, но уже принято постановление правительства РФ, которое определяет перечень объектов. А порядок заключения контрактов, сроки, условия неизвестны. Закон применять в этой части пока невозможно.
Для предпринимательского сообщества важно, что никак не дифференцирована ответственность для исполнителей крупных федеральных контрактов и для исполнителей местного масштаба.
На муниципальном уровне контракты, в основном, заключаются на сумму до 3 млн руб. Эти исполнители находятся в более невыгодных условиях, чем исполнители крупных федеральных контрактов, оперирующих суммами свыше 100 млн руб. В частности, размер штрафа за некачественное исполнение контракта зависит от величины контракта.
Если контракт до 3 млн руб. (например 2,999 млн руб.), то штраф в 10% составит 299 тыс. руб. Если контракт от 3 млн руб. до 10 млн руб., то штраф предусмотрен в 5%. Получается, если цена контракта возрастёт всего на 50 тыс. руб., превысив планку в 3 млн руб., штраф разом уменьшится до 150 тыс. руб. Контракты свыше 100 млн руб. предусматривают вообще минимальные штрафы.
Чем крупнее контракт, чем выше статус заказчика, чем серьёзней подрядчик, тем меньшей суммой отвечает подрядчик.
Ещё одно бремя на бизнес: с этого года с заказчиков требуется финансовое обеспечение заявки и обеспечение исполнения контракта. С одной стороны, это хорошо для бюджета — есть гарантия качественного выполнения работ. С другой стороны, на бизнес это очень серьёзная нагрузка.
— И тем не менее работа по заключению контрактов уже началась. Сколько участников рынка рискнули преодолеть законодательные рогатки и препоны?
— По нашим данным, на 26 февраля региональные и муниципальные заказчики объявили уже 2,8 тыс. закупок и заключили свыше 5 тыс. контрактов.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.