Рецепты натощак

Ситуация с бюджетом Перми на 2014-2016 годы будет напряжённая. Такова общая оценка, которую дали представители местной элиты в ходе экспертного опроса, проведённого в период с 15 сентября по 15 октября. Своим видением поделились 40 человек, в том числе депутаты краевого Законодательного собрания, действующие и отставные чиновники регионального уровня, а также владельцы и топ-менеджеры коммерческих предприятий, представители научного сообщества и «третьего сектора».

Дефицит как стимул

Большинство опрошенных с пессимизмом смотрят на перспективы социально-экономического развития страны, прогнозируя дальнейшее замедление темпов роста экономики Российской Федерации, что отрицательно скажется на доходной части бюджетов всех уровней. Не внушает оптимизма и бюджетная политика, проводимая федеральными властями. Вопреки логике развития института местного самоуправления и решения задачи по максимальному приближению государственной услуги к населению происходит последовательное уменьшение бюджетных полномочий муниципалитетов, обеспеченных доходными источниками. Одновременно из центра на места делегируются всё новые и новые расходные обязательства, не подкреплённые соответствующими финансовыми ресурсами.

В качестве основной причины, по которой власти Перми столкнутся с проблемой обеспечения сбалансированности городского бюджета, эксперты называют необходимость выполнения указов президента РФ от 7 мая 2012 года. Проблема эта, по мнению опрошенных, будет иметь прогрессирующий характер, поскольку предусмотрены ежегодный рост расходов на выплату заработных плат бюджетникам и выход на определённые показатели к 2018 году. Ещё более затратными станут мероприятия по улучшению жилищных условий для многодетных семей, ликвидации аварийного жилого фонда и т. д.

При этом предпосылок для увеличения доходной части городского бюджета эксперты не видят. Но и существенного сокращения не ожидают, несмотря на очередное ослабление налоговой базы муниципалитета в результате снижения норматива обязательных отчислений в местный бюджет по основному для него налогу на доходы физических лиц. Относительная стабильность поступлений по НДФЛ будет обеспечена неэкономическими мерами типа уже упомянутого повышения зарплат бюджетникам.

Однако, несмотря на негативные тенденции, бюджетного кризиса в Перми в ближайшую трёхлетку не ожидается. Отмечается, что у муниципалитета есть достаточно серьёзный запас прочности, который позволит ему удержаться в рамках предусмотренного Бюджетным кодексом РФ предельного дефицита в 15%.

Ничего критического в наличии дефицита на уровне 5-8% эксперты не видят. Многие из них даже считают возможным в таких условиях сохранить инвестиционную составляющую бюджета, но направлять средства только на такие проекты, которые будут иметь экономический эффект. Кроме того, угроза реального дефицита рассматривается как возможный стимул для руководства Перми по улучшению качества управления муниципальными финансами.

Не всем сёстрам по серьгам

Для того чтобы обеспечить сбалансированность бюджета Перми на ближайшую трёхлетку, городские власти должны заново выстроить бюджетную политику, исходя из того что бюджет представляет собой управленческий ресурс по достижению конкретных целей и задач развития города.

Первое, что, по оценке экспертов, необходимо сделать руководству Перми, — это провести анализ расходной части муниципального бюджета с тем, чтобы выявить статьи и области неэффективного использования средств. Для исследования представители научного сообщества Перми предлагают разработать систему критериев, которые бы позволили определить производительность и эффективность использования ресурсов в секторе здравоохранения, культуры, спорта, строительства дорог и т. д. По итогам этой работы необходимо принять решения о сокращении неэффективных расходов и/или о замене должностных лиц, отвечающих за достижение соответствующей цели и использование бюджетных средств.

Сложность проведения такого анализа, по мнению экспертов, заключается в том, что до сих пор муниципальный бюджет формировался по принципу «всем сёстрам по серьгам», и основным показателем результативности являлся процент освоения бюджетных средств. Согласно внесённым нынче в федеральное законодательство изменениям, с 2014 года при формировании бюджетов всех уровней должен применяться программно-целевой метод. Этот подход предполагает обязательную постановку целей и задач использования бюджетных средств, определение индикаторов ожидаемых результатов и объёма необходимых ресурсов, а также определение ответственных лиц и оценку результатативности их деятельности. Однако, как отмечают представители научного сообщества, при разработке основных направлений бюджетной и налоговой политики Перми на 2014-й и плановый период 2015-2016 годов администрация Перми не использовала этот инструмент, муниципальные программы были составлены чисто формально.

Второе направление, по которому рекомендуется двигаться пермским властям, — это поэтапный отказ от добровольно взятых на себя расходных обязательств, не обоснованных с точки зрения экономической целесообразности, либо выходящих за пределы вопросов местного значения.

В качестве примеров финансовоёмких и ничем, кроме политических соображений, не оправданных проектов чаще всего называют разработку мастер-плана Перми и проведение фестиваля «Белые ночи». Понесённые на них муниципальные траты представители экспертного сообщества считают следствием сложившейся системы, при которой краевые власти диктуют городским свою волю. В перспективе, полагают опрошенные, должно стать наоборот: мировая тенденция такова, что «всё будет крутиться вокруг городов-миллионников».

Проектом, против финансирования которого из бюджета Перми выступают эксперты, является застройка территории бывшего аэропорта Бахаревка. Потенциальная бюджетная нагрузка по строительству и содержанию объектов социальной инфраструктуры здесь несоизмерима с теми расходами, которые могут понадобиться на возведение дешёвого жилья, обосновывают свою позицию эксперты.

Среди добровольно взятых на себя муниципалитетом дополнительных расходных обязательств, которые могут быть сокращены, также называются повышенное содержание для кадетской школы и выплаты работникам образования. Учитывая регулярное повышение заработной платы педагогам, ставится вопрос о правомерности отнесения их к самой незащищённой категории бюджетников.

Однако при принятии решения о сокращении тех или иных расходов необходимо оценивать сопряжённые с этим риски, напоминают опрошенные. В частности, это касается предложения администрации Перми о сворачивании финансирования по программе «Мамин выбор». В случае отмены денежных компенсаций граждане на законных основаниях смогут потребовать предоставления их детям мест в дошкольных образовательных учреждениях. Учитывая, что муниципалитет не в состоянии выполнить эту государственную услугу в полном объёме, предлагается изменить подход к её монетизации. А именно продлить действие программы в части выплат для детей до достижения ими трёхлетнего возраста.

Утром деньги — вечером стулья

К возможности заимствования Пермью кредитных ресурсов почти все опрошенные относятся отрицательно, поскольку для обслуживания долга будет необходимо изыскивать бюджетные средства, которые и так окажутся в недостатке. Самым эффективным и наименее затратным способом покрытия потенциального дефицита называют привлечение дополнительного финансирования из краевого и федерального бюджетов.

Существующий на сегодняшний день порядок взаимодействия органов местного самоуправления Перми с органами государственной власти Пермского края и Российской Федерации эксперты оценивают как неэффективный. Для сравнения приводятся соседние Казань и Екатеринбург, которые, по мнению большинства опрошенных, сумели выстроить выгодную для себя модель межбюджетных отношений с региональными властями и центром.

К первоочередным задачам, которые требуется решить пермскому руководству в этой сфере, относят следующие.

Во-первых, внесение поправок в проект консолидированного бюджета Пермского края на 2014-й и плановый период 2015-2016 годов о выделении Перми дополнительных средств на сумму, необходимую для исполнения майских указов главы государства. Согласно Бюджетному кодексу РФ и федеральному закону №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» муниципалитет вправе требовать, чтобы дополнительные расходные полномочия, которые передаются ему региональными и федеральными властями, были обеспечены соответствующими доходными источниками. На практике же дела зачастую обстоят иначе, и в прош­лые годы, отмечают эксперты, город Пермь активнее отстаивал свои интересы перед вышестоящими органами управления, чем сейчас.

Во-вторых, участие в организации площадки, которая может стать местом обсуждения последствий для муниципалитетов очередных изменений системы межбюджетных отношений. Речь идёт прежде всего о передаче с местного на региональный уровень полномочий в сфере дошкольного образования и здравоохранения, что, по мнению ряда экспертов, неизбежно приведёт к социальному напряжению и возникновению конфликтных ситуаций.

В-третьих, оперативная и качественная подготовка заявок на участие в конкурсе инвестиционных проектов, которые проводятся правительством Пермского края. Механизм выделения субсидий на реализацию инвестпроектов в территориях края продолжает функционировать.

В-четвёртых, активное участие в программах и конкурсах, которые регулярно объявляет и проводит Министерство финансов РФ именно для городов. По информации одного из опрошенных, не так давно на конкурсной основе распределялись федеральные средства на создание новых мест в образовательных дошкольных учреждениях, при этом Пермь на участие в этой процедуре даже не заявлялась.

И наконец, разработка проектов, на финансирование которых впоследствии можно будет привлечь федеральный ресурс. В качестве идеи озвучено предложение приступить к подготовке празднования 300-летия Перми и начинать «выбивать деньги» на эти цели из Федерации, в том числе задействуя лоббистский ресурс в лице депутатов Госдумы, избранных от Пермского края, и представителей Совета Федерации.

«Решалам» здесь не место

Оценивая возможности увеличения доходной части трёхлетнего бюджета Перми, эксперты прежде всего указывают на необходимость решения задач по выработке взаимоприемлемых отношений между органами местного самоуправления и бизнесом, включая поддержку малых и средних предприятий, а также по повышению качества управления муниципальным имуществом.

В настоящее время Пермь проигрывает многим другим крупным городам с точки зрения инвесторов потому, что на её территории отсутствуют чёткие и понятные правила игры, констатируют опрошенные. Самой непрозрачной и коррумпированной, по словам представителей предпринимательского сообщества, является сфера выделения земельных участков. Среди прозвучавших  — такие нелестные отзывы, как «скрытность информации, напрямую отсылка к людям, которые за деньги решают вопросы в части выделения земельных участков, постоянные препоны и барьеры».

Причина сложившейся ситуации, по мнению экспертов, носит политический характер и заключается в том, что пермская власть зачастую сама имеет бизнес-интересы и умышленно создаёт административные преграды для других участников рынка. Как следствие, инвесторы уходят в другие территории, а Пермь недополучает дополнительные доходы в бюджет.

Для того чтобы изменить status quo, эксперты предлагают руководству города установить формальные и одинаковые для всех правила вовлечения муниципальной земли в хозяйственный оборот. И — что не менее важно — гарантировать стабильность подходов в отношениях с бизнесом.

Пермским властям стоит перейти от слов о поддержке малого и среднего предпринимательства к созданию условий для его развития  — ещё один наиболее часто звучащий совет экспертов. Предлагается обратить внимание на общемировую практику, в том числе на такие меры, как освобождение малого и среднего бизнеса от уплаты налогов в течение определённого периода его становления, предоставление льготных ставок по аренде муниципальных помещений и т. д.

В целом же, оценивая качество системы управления муниципальным имуществом, эксперты указывают на неэффективность мероприятий по сдаче объектов городской собственности в аренду и, соответственно, низкий уровень поступлений по этой статье доходов. В связи с этим рекомендуется пересмотреть перечень объектов, подлежащих сдаче в аренду, и внести корректировки в план приватизации. Не исключается также возможность повысить ставки арендной платы за пользование муниципальным имуществом, в том числе земельными участками.

В качестве единичных прозвучали предложения повысить тарифы на проезд в городском общественном транспорте и ставки арендной платы за рекламные места.

«В РФ главный инвестор сейчас — сама Федерация»

При формировании стратегии управления муниципальными финансами в 2014-2016 годах власти Перми обязательно должны предусмотреть бюджет развития, полагают большинство экспертов. По их оценке, ближайшие три года не будут настолько тяжёлыми, чтобы совсем отказываться от инвестиционных вложений. В условиях роста текущих расходов необходимо провести комплекс мероприятий по определению приоритетных проектов с учётом изменившейся конъюнктуры.

В первую очередь эксперты рекомендуют предусмотреть бюджетное финансирование тех проектов, к реализации которых уже приступили. Ни в коем случае нельзя допускать незавершённое строительство, предостерегают опрошенные и считают целесообразным завершение реконструкции набережной Камы, ремонта улицы Героев Хасана и т.д.

Учитывая нестабильность макро­экономической ситуации, муниципалитету не стоит входить в новые финансовоёмкие проекты. При составлении перечня инвестпроектов на ближайшие три года необходимо оценивать их по нескольким критериям.

Первый из них — это улучшение городской среды и, соответственно, качества жизни пермяков. Эксперты считают целесообразным проводить политику «малых дел», решая таким образом сразу две задачи: развитие территории и создание позитивного имиджа власти в глазах населения.

Второй критерий оценки — это возможность привлечения частного капитала, а также средств краевого и федерального бюджетов. В настоящее время пермские власти, по мнению опрошенных, недорабатывают в обоих этих вопросах. Шанс привлечь инвесторов к проекту реконструкции набережной Камы упущен, теперь нельзя повторять такую же ошибку с эспланадой. Высказываются мнения, что участие муниципальных властей в этом проекте может заключаться только в финансировании разработки проектной документации, всё остальное должно быть отдано на откуп бизнесу.

При строительстве нового зоопарка необходимо использовать механизм государственно-частного партнёрства, причём государственное участие должно быть преимущественно обеспечено краевым бюджетом.

«В Российской Федерации главный инвестор сейчас — сама Федерация», — ёмко сформулировал один из опрошенных мысль, которую озвучили большинство экспертов. Однако в борьбе за привлечение этого ресурса Пермь выглядит бледно на фоне часто упоминавшихся Екатеринбурга и Казани. Слабость пермской позиции заключается в том, говорят эксперты, что город не генерирует идей и проектов, которыми можно было бы заинтересовать центр. Ошибочным считается решение отказаться от проведения Пермского экономического форума, который потенциально мог бы вырасти в мероприятие уровня екатеринбургского «Иннопрома», участие в котором принимают высокопоставленные персоны федерального масштаба.

Для решения задачи по генерированию идей и проектов, а также по разработке программы инвестиций предлагается, в частности, сформировать внутри администрации Перми или нанять на условиях аутсорсинга команду специалистов, компетентных в таких вопросах.

Под цель изыскивать и средства

Подводя итоги проведённого экспертного опроса, следует выделить несколько основных оценочных суждений, которые высказали большинство опрошенных. Несмотря на ухудшение макроэкономической ситуации и очередное делегирование органам местного самоуправления расходных обязательств, не подкрепленных адекватными доходными источниками, бюджетный кризис в Перми в ближайшие три года вряд ли произойдёт, и дефицит не превысит предельно допустимый уровень. Однако городским властям рекомендуется пересмотреть свои подходы к планированию и расходованию бюджетных средств, перейти от расточительного принципа «всем сёстрам по серьгам» к «жизни по средствам».

Для обеспечения сбалансированного бюджета Перми на 2014-й и плановый период 2015-2016 годов руководство Перми, по мнению экспертов, должно прежде всего определить приоритетные цели и задачи развития города, рассчитать ожидаемые результаты и индикаторы их измерения и в соответствии с этой стратегией сформулировать заказ сити-менеджеру. При этом действующая модель взаимоотношений Пермской городской думы и администрации Перми не позволяет депутатам держать спрос с ответственных за достижение конкретных показателей чиновников и контролировать их деятельность. Чтобы изменить ситуацию, гордума, по оценке экспертов, должна проявить политическую волю и стать более самостоятельным участником процесса принятия решений.

Проведение системной работы и изменение подходов требуется также в сфере управления городским имуществом, отношений с уже работающим на территории Перми бизнесом и потенциальными инвесторами. Модель взаимодействия с органами государственной власти Пермского края и Российской Федерации органам местного самоуправления Перми предстоит выстраивать практически заново. Однако возможные трудозатраты по решению задачи повышения качества управления муниципальными финансами и управления в целом будут оправданы с точки зрения привлечения дополнительных доходных источников и сокращения областей неэффективного использования бюджетных средств, заключают представители экспертного сообщества.