О новой модели местного самоуправления в Перми
Простое возвращение прямых выборов мэра само по себе не решит ни одной из проблем, накопившихся в нашем городе за 22 постсоветских года. Прямые выборы главы Перми создадут условия для решения этих проблем, условия важные, но недостаточные.
Для многих сегодня очевидно: муниципальная власть, администрирование и хозяйство Перми нуждаются в кардинальном преобразовании и осовременивании. Речь — об институциональной реформе местного самоуправления в Перми, о более глубоком и широком, чем простое введение прямых выборов мэра, преобразовании муниципальных органов и правил. Эти преобразования не только назрели, но и приобрели с недавних пор весомый повод — Пермская городская дума наконец-то решилась на разработку нового Устава Перми.
Новый устав — это реальная возможность для «отцов города» и активных горожан запустить необходимые преобразования: сделать город более удобным и дружелюбным для его жителей, а управление городом — более современным, эффективным и восприимчивым к разнообразным интересам пермяков. По сути, речь идёт о написании, обсуждении и принятии новой «городской конституции» (новой модели местного самоуправления города Перми).
Реформа местного самоуправления Перми через формирование новой его модели предполагает преобразование именно институтов, то есть создание новых «правил игры». Новая модель местного самоуправления не определяет, какой именно будет, например, новая сеть общественного транспорта, какими будут тарифы ЖКХ или качество услуг в городских больницах и поликлиниках. Новая модель местного самоуправления определяет правила, по которым органы местного самоуправления и жители города будут решать все эти вопросы.
Новая модель местного самоуправления должна разрабатываться по многим параметрам и предполагает преодоление целого ряда концептуальных развилок. Здесь я назову лишь те институциональные блоки местного самоуправления, которые, с моей точки зрения, необходимо «перебрать» в любом случае, самым тщательным образом и в определённом направлении. «Определённое направление» для меня это:
Реформа представительной демократии в Перми (способ выборов, количество депутатов и избирательных округов, взаимоотношения депутатов и избирателей и т. п.). Возможные цели реформы — удешевление избирательных кампаний в округах; доступность мест в городской думе для независимых от олигархических групп представителей среднего класса, снижение влияния на результаты выборов «олигархического» и «административного ресурса»; «приближение» депутатов к избирателям.
Пример возможных преобразований: значительное, желательно в несколько раз, увеличение числа депутатов городской думы, с соответствующим сокращением числа избирателей в каждом мажоритарном округе хотя бы до 20 тыс., а лучше — до 12-8 тыс. человек (дело в том, что, по последним изменениям в федеральном законодательстве, не менее половины городских депутатов должны быть избраны по партийным спискам, то есть не от территориальных округов. Соответственно, если Пермская городская дума будет по-прежнему состоять из 36 депутатов, то мажоритарные округа увеличиваются почти до 50 тыс. избирателей (один депутат от 50 тыс. человек), что, по-моему, противоречит самому смыслу местного самоуправления). В случае же, если территориальный избирательный округ состоит из 8-12 тыс. избирателей, кандидат и его команда, при желании, могут лично и не один раз обойти всех своих избирателей. Тем самым фактор «больших денег» перестаёт быть критичным для участия в выборах, а избранный депутат автоматически становится доступнее для населения и получает возможность взаимодействовать практически со всеми своими избирателями.
Облегчается и процедура отзыва. В этом случае в самой городской думе непосредственно будут представлены интересы значительно большего числа социальных групп и городских сообществ, чем сегодня.
У маленьких избирательных округов и многочисленных представительных органов есть и свои минусы (в частности, повысится «цена местного самоуправления» для бюджета, а чрезмерное разнообразие представительства может усложнить принятие решений и так далее) — всё нужно взвешивать и обсуждать.
Реформа самих органов местного самоуправления, их структуры и системы взаимодействия (выбор модели местного самоуправления для Перми: мэр — глава администрации, мэр — председатель думы, мэр и сити-мененджер, другое; распределение полномочий и система сдержек и противовесов между исполнительной и представительной властями; взаимоотношения, в том числе бюджетные, между городским, районным и субрайонным уровнями местного самоуправления и так далее). Возможные цели реформы: ликвидация эффектов «двоевластия» в исполнительной власти муниципалитета; создание системы сдержек и противовесов, не позволяющей политически доминировать ни мэру, ни думе; приближение органов местного самоуправления к населению; повышение эффективности в распределении муниципальных ресурсов.
Примеры возможных преобразований: упразднение института сити-менеджера; выбор одной из двух остающихся моделей местного самоуправления или какой-то смешанной; разработка под неё новой «паритетной» системы сдержек и противовесов между мэром и думой; возможно, повышение самостоятельности районных администраций, передача им части бюджетных полномочий; возможно, создание районных «представительных органов» («местные советы», формируемые по тем или иным квотам, от тех или иных местных сообществ и групп интересов).
Для повышения независимости и ответственности городской Контрольно-счётной палаты возможно избрание её председателя на прямых всеобщих выборах. И т. д., и т. п.
Реформа общественного участия в решении местных проблем (референдумы, общественные слушания, опросы, сходы, нормотворческие инициативы и т. п.). Цель реформы — повышение роли и доступности для пермяков всех перечисленных форм общественного участия в решении вопросов местного значения.
В соответствии с федеральным законом «О местном самоуправлении», референдумы, слушания, опросы и прочие институты общественного участия присутствуют и в сегодняшнем Уставе Перми, но на практике они мертвы: фиктивны или вовсе не используются. Отсюда и задача нового устава — он должен снять все административные и политические барьеры, стоящие сегодня перед институтами общественного участия, сделать их реально доступными и интересными для пермяков. Важнейшая задача — референдумы и общественные нормотворческие инициативы должны стать обыденными для пермского местного самоуправления.
Реформа административно-территориального деления Перми. Цель реформы — приведение административно-территориального деления в соответствие с современными особенностями расселения горожан и с задачей повышения эффективности внутригородских коммуникаций, а также более справедливое распределение муниципальных ресурсов между различными городскими территориями.
Возможные преобразования: разукрупнение районов, изменение их границ. Например, вряд ли можно продолжать считать нормальным тот факт, что несколько районов Перми рассечены надвое водным потоком километровой ширины — рекой Камой. Вряд ли можно гордиться и тем, что Свердловский район Перми является самым большим по площади среди городских районов Российской Федерации, со всеми вытекающими отсюда проблемами с управляемостью, доступностью муниципальных властей и услуг.
Реформа территориального общественного самоуправления (ТОС). За двадцать лет существования, органы ТОС в Перми, за небольшим исключением, окончательно превратились в «электорально-клиентельные машины» по обслуживанию интересов отдельных депутатов (при этом и «машины»-то подержанные, и обслуживают плохо).
Функцию «общественного самоуправления» у ОТОСов постепенно перехватывают новые активистские группы и общественные инициативы. И, наоборот, немногие успешные ОТОСы (в основном образованные в так называемом «частном секторе») фактически и вполне оправданно претендуют на роль локальных органов местного самоуправления. Сегодня в Перми вырисовываются несколько моделей ТОС, условно: «консервативная», «реально самоуправленческая», «гражданско-активистская» и «плюралистическая». Так или иначе новый Устав Перми (новая модель местного самоуправления) должен включать в себя чёткие нормы о том, что представляет собой современный институт общественного самоуправления в нашем городе.
Упоминая выше те или иные конкретные меры, я имел в виду лишь примеры возможных преобразований и их направление (желаемый тренд), но не их исчерпывающий перечень. Каждый институциональный блок местного самоуправления включает в себя большое число концептуальных, политических и технологических развилок — всё это ещё предстоит обсуждать и выбирать. И я надеюсь, что совместными усилиями всех заинтересованных сторон удастся сделать так, что участвовать в «обсуждении и выбирании» будут не только 36 городских депутатов и десяток высших краевых и городских чиновников, но и все самостоятельные, ответственные и активные пермяки.
В своих рассуждениях я основываюсь на идеях и мнениях, высказанных в кругу Коалиции «За прямые выборы».
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.