От Атланты до Перми
Почему по всему миру застройщики и власть взаимодействуют одинаково
Уходящий 2019 год стал переломным для строительной отрасли. Если в прошлом году власти просто призывали к возведению социальных объектов за счёт застройщиков, то в этом году это обязательство подкрепили законодательно, приняв ряд решений на уровне Пермской городской думы и администрации. И судя по тому, что депутаты, часть из которых представляет отрасль, поддержали инициативу, они либо смирились, либо пришли к компромиссу. В любом случае открытых конфликтов в публичной плоскости не было. В рамках проекта «Кто правит?», который «Новый компаньон» реализует совместно с Центром сравнительных исторических и политических исследований ПГНИУ, мы проанализировали, кто — застройщики или власти — доминирует в процессе выстраивания городской политики и какие модели взаимоотношений этих акторов существуют сегодня в стране и в мире.
Застройщики — городские бизнесмены. Их экономика зависит от недвижимого актива: взять и переехать вместе с землёй невозможно. Такой бизнес заинтересован в развитии городского сообщества: дома и квартиры, которые строятся, должны покупать люди, у которых на это есть ресурсы; в торговые центры, которые строятся, должны ходить люди, у которых на это есть ресурсы. Городские политики заинтересованы в застройщиках: кто-то должен строить квартиры и торговые центры для горожан. В этой идеальной картинке город будет расти, развиваться и богатеть. Но, как обычно, всё немного сложнее.
Всё ради роста и развития
Политолог Кларенс Стоун изучал устройство городской политической жизни в Атланте во второй половине прошлого века. Стоун обнаружил, что взаимодействие застройщиков и власти тесное, хотя и не беспроблемное. В столице южного штата Джорджия политики инициировали включение девелоперов в развитие города для сокращения расового неравенства и политического долголетия. Афроамериканцы — группа, чьё сплочённое голосование способно обеспечить перевес в голосовании для политиков, которые их поддерживают. Застройщики же получили гарантии на строительство и девелопмент городских земель, которые больше имеют репутацию маргинальных. Стоун показал, что развитие города — часто второстепенный продукт альянса политиков и застройщиков, в котором обе стороны преследуют прагматические интересы.
Питер Джон и Алистер Коул сравнили британский Лидс и французский Лилль и показали: стимулов к развитию города у строительного бизнеса больше, когда он принадлежит местным собственникам. Для развития важно также отсутствие в городской бизнес-элите конфликтов: консолидированный бизнес добивается более продуктивного сотрудничества с властью.
Впрочем, опыт Чикаго 1950-х годов, как показал Стивен Элкин, свидетельствует, что консолидированный бизнес способен полностью захватить власть в городе. Бизнесмены займут управленческие посты и политические должности, отстранят все другие бизнесы от влияния на принятие решений. Не связанные с бизнесом активисты и политики вряд ли смогут в таком случае добиться больших успехов в представительстве интересов горожан.
С развитием городских территорий и инфраструктур приходят новые проблемы. Алан Ди Гаэтано и Пол Лолесс на примере Бирмингема, Шеффилда и Детройта показали, что даже если власть и застройщики нашли друг друга и их коалиция ведёт к росту и развитию городов, то этот эффект — краткосрочный. Социальные проблемы отодвигаются на второй план, а безработица и неравенство начинают расти.
Ménage à trois
Известны иные случаи: власть и застройщики хотели бы взаимной большой и светлой любви, но не сложилось. Элизабет Стром изучала Берлин после объединения Германии. Городу требовалась реконструкция. Руководство города и страны сформировало интерес к городскому развитию со стороны девелоперов, наметив проведение Олимпиады в 2000 году. Политики были готовы помогать бизнесу строить и перестраивать, открыли новые сферы для инвестирования. Но, как пишет Стром, сильная коалиция не сложилась. Городские и федеральные власти долго не могли принять решение о конкретных планах реконструкции центра Берлина. Инвесторы, впрочем, хотели вкладываться в городское развитие, но их было слишком много. Горожане требовали учёта мнения при выборе проектов строительства и реконструкции. Эффективно договориться между собой стороны не смогли.
Распад социалистического блока добавил новых граней: городам требовалось обновление, бизнесу — сферы для инвестиций и оборота капитала. Карин Вист проанализировала Будапешт, Вильнюс, Софию, Лейпциг и Санкт-Петербург и показала: там, где жители домов смогли стать влиятельной силой и продвинули вопрос жилищной реновации в политическую повестку, отношения девелоперов и власти стали конкурентнее и динамичнее, а городская инфраструктура — современнее и лучше.
Интересно, что в Гонконге, напротив, политизация проблемы архитектурного наследия стала не столько причиной потери девелоперами влияния на городскую политику, сколько источником трансформации самой коалиции бизнеса и власти. Янг и Чан показали, что культурное и архитектурное наследие города было воспринято как ресурс для развития. И это подтолкнуло политиков на поиск более сложных комбинаций участников, вовлечённых в процесс управления: это не только девелоперы, но и активисты, эксперты, сообщества жителей.
Любить по-русски
Денис Тев на примере Калининграда показал переплетённость девелоперского бизнеса с властью. Нельзя сказать, что какая-то из сторон взяла другую под контроль: в Калининграде середины и конца 2010-х годов исследователь обнаружил постоянное кадровое перемещение управленцев из бизнеса во власть и обратно. Тесное переплетение позволило городским администраторам пополнять бюджет за счёт налогов на бизнес, претворять инфраструктурные проекты, а бизнесу — держать под контролем цены на городскую землю.
Санкт-Петербург в исследованиях также часто выступает образцово-показательным примером плотного сплетения власти и бизнеса. Городские администраторы имеют поддержку федерального руководства, распоряжаются историческими объектами и дорогой землёй, их поддерживают девелоперский и, как показал Тев, банковский бизнесы. Сложившаяся правящая коалиция хотя и существует в сравнительно конкурентной политической среде, но на протяжении двух десятилетий устойчива к внешним вызовам. Знаменитая история со строительством «башни Газпрома» это подтверждает: перенести строительство небоскрёба на край города позволил большой скандал, но и после него правящая коалиция сохранила своё единство.
Пермь как крупный город с развитым строительным бизнесом многократно становилась объектом изучения политологов. Владимир Гельман и Ольга Бычкова в сравнительном исследовании российских городов рассматривали Пермь середины 2000-х годов в качестве примера, где разнообразие бизнесов не привело к их консолидации и администрация взяла под свой контроль городскую политику. Надежда Борисова уточняла, что Пермь в начале и середине 2000-х — это городской режим роста и развития, в котором власть и строительный бизнес находятся в балансе, имеют влияние друг на друга и могут эффективно реализовывать свои интересы.
Сегодня в пермской новостной повестке мы видим, что отношения застройщиков и власти — напряжённые и интенсивные, но без конфликтов, которые массово выливались бы в публичную сферу. Это говорит о сильном взаимном влиянии сторон друг на друга: застройщики встроены в политический процесс, а власть пользуется вовлечённостью строительного бизнеса как ресурсом для передовых урбанистических новаций. И новые отношения власти и застройщиков в Перми — это, как принято говорить в академической среде, проблема, которая требует новых исследований.