Голоса в обмен на деньги?

«Новый компаньон» вместе с Центром сравнительных исторических и политических исследований ПГНИУ продолжает проект «Кто правит?», который посвящён изучению особенностей организации власти на местах. За последние годы муниципалитеты окончательно стали «фундаментом» властной вертикали, потеряв экономическую и политическую автономию. Лояльность муниципалитетов и обеспечение необходимых электоральных результатов стали одним из условий получения дополнительных ресурсов. Но так происходит далеко не всегда.

Этой осенью в Свердловской области случился большой скандал, когда мэр Красно­турьинска Александр Устинов заявил на встрече с профсоюзными активистами, что город лишится 300 млн руб. инвестиций из-за плохого голосования на думских выборах за кандидата «Единой России» известного биатлониста Антона Шипулина. Сразу после этого заявления и руководство Свердловской области, и региональное отделение «Единой России», и сам Шипулин раскритиковали Устинова и отвергли возможность наказания за результаты выборов.

Ситуация двусмысленна, но вполне типична. С одной стороны, кажется само собой разумеющимся фактом то, что местные чиновники неофициально несут ответственность за мобилизацию бюджетников и работников предприятий для голосования за власть. И чиновники, и простые жители привыкли связывать лучшее финансирование соседних территорий с более лояльным голосованием. С другой стороны, сами власти официально, как правило, отрицают связь между бюджетным финансированием и выборами.

Чтобы проверить, кто прав, простого взгляда на бюджет недостаточно — муниципалитеты сильно различаются не только результатами голосования, но и численностью населения, масштабом бюджетных и инфраструктурных проблем. Однако в политической науке существует развитая традиция изучения статистической связи между политикой и бюджетным финансированием.

Политический смысл

В политической науке распределение средств между регионами и муниципалитетами часто рассматривается как способ обеспечить их лояльность вышестоящим властям. В политической науке есть много подтверждений тому, как в 1990-е годы в России трансферты использовались как способ «задобрить» оппозиционные регионы или наградить лояльные. Практики распределения средств в зависимости от результатов выборов встречаются во многих странах: от электоральной демократии в Аргентине до авторитарного Египта при Хосни Мубараке. Политолог из Стэнфорда Беатрис Магалони исследовала бюджетные программы в Мексике 1990-х, когда мексиканская партия власти после десятилетий доминирования начала сдавать позиции. Исследовательница вместе c коллегами показала, что правительство урезало финансирование муниципалитетам, в которых победила оппозиция. При этом среди лояльных власти муниципалитетов больше получали те, где партия рисковала потерять властную монополию.

В России с выстраиванием вертикали власти список механизмов контроля за регионами и муниципалитетами расширился. К концу нулевых годов губернаторы стали «ответственными» за результаты партии власти в регионах. Главной политической задачей губернаторов стало выстраивание «политических машин», обеспечивающих лояльное голосование на местах. В этом им помогли постепенная отмена прямых выборов глав муниципалитетов и снижение финансовой самостоятельности муниципальной власти. Мэры оказались зависимы от региона как политически, так и финансово. Здесь речь идёт не о дотациях и субвенциях, которые распределяются гарантированно, а о тех видах трансфертов, объём и адресатов которых определяет регион: субсидиях и так называемых «иных межбюджетных трансфертах». Эти два вида трансфертов среди прочего могут быть потрачены на имиджево важные для глав муниципалитетов инфраструктурные проекты или на проекты благоустройства.

Вознаграждение после выборов

Мы провели исследование, где с помощью статистического анализа данных по всем муниципалитетам Пермского края попытались определить, зависит ли распределение таких трансфертов от результатов голосования за партию власти на федеральных думских выборах в 2011 и 2016 годах. Иные межбюджетные трансферты, распределённые регионом между муниципалитетами после выборов 2011 года, сильно зависят от результатов голосования за «Единую Россию». Например, в Бардымском районе, где за «Единую Россию» проголосовали 57% избирателей, трансферты составили 4160 руб. в пересчёте на душу населения. А в почти таком же по численности населения соседнем Куединском районе, где партия власти получила только 41% голосов, — 2304 руб. на душу населения.

По мере отдаления от года выборов статистическая связь между результатами голосования и размерами иных межбюджетных трансфертов пропадает. Зато после думских выборов 2016 года от доли голосов за «Единую Россию» в муниципалитетах Пермского края оказались зависимы как иные межбюджетные трансферты, так и субсидии.

Можно было бы засомневаться: не происходит ли наоборот? Возможно, за «Единую Россию» лучше голосуют там, куда власть направляет больше трансфертов. На самом деле наш анализ показал, что если подставить результаты голосования 2016 года за «Единую Россию» и объяснять ими объёмы трансфертов, которые получили муниципалитеты, то результаты теряют статистическую значимость. Так что связь между голосами и суммой трансфертов именно прямая, а не обратная: бюджетными трансфертами «награждают» прошлое лояльное голосование, но необязательно обеспечивают его в будущем.

Покровительство депутатов

Не только обеспечение правильных итогов выборов повышает шанс муниципалитета на получение дополнительных средств. Другой важный способ — это наличие депутата в регио­нальном парламенте, который имеет связи с муниципалитетом. Речь идёт о тех депутатах, которые владеют предприятием, находящимся на территории муниципалитета, и/или руководят им.

Многие привыкли думать, что мандат депутата используется скорее для приобретения частных благ, и эта точка зрения в целом подтверждается исследователями российской региональной политики. Однако нахождение бизнеса на территории муниципалитета также создаёт и «альтруистические» стимулы для привлечения туда дополнительных средств.

Посередине периода между двумя выборами, в 2014 году, мы можем обнаружить сильную связь между наличием своего депутата в Законодательном собрании Пермского края и размером субсидий на душу населения.

Пряники в дополнение к кнуту

Снижение финансовой автономии муниципалитетов в условиях централизации стимулирует региональные власти использовать межбюджетное перераспределение как рычаг управления местными элитами.

На самом деле обеспечение муниципалитетами требуемых от них электоральных результатов не гарантирует получения дополнительных благ каждый год. Возможно, причина здесь в общем сокращении финансовых ресурсов в середине 2010-х.

Так или иначе, в период после выборов политическая лояльность муниципалитетов играет важную роль в перераспределении по крайней мере части бюджетных трансфертов. Это значит, что у региональных властей есть более гибкие инструменты контроля, чем назначения и увольнения муниципальных руководителей.