Назначай и властвуй
Централизация и отказ от прямых выборов глав заставляют региональную власть брать ответственность за местные проблемы на себя
Запрос на обновление
Проблема выбора или назначения глав исполнительной власти состоит из двух вопросов. Во-первых, способствует ли регулярная смена управленческих кадров или политических элит повышению качества жизни? Во-вторых, если да, то какой способ ротации предпочтителен — назначение или выборы?
По первому вопросу в политической науке существует консенсус: смена элит действительно связана с более оптимальным уровнем распределения общественных ресурсов. В ситуации регулярности смены элит последние будут озабочены сохранением своих активов после потери власти, а значит, созданием таких институтов и правил, которые защитят их от возможного произвола со стороны следующей правящей группы. Работы экономистов и политологов подтверждают эффективность такого механизма: в странах с более частой сменой элит наблюдаются более высокие и стабильные темпы экономического роста, а также более высокий уровень защиты прав собственности. Поэтому расхожее мнение о том, что новички хуже «старой гвардии», потому что «ещё не наворовались», не находит поддержки как в теории, так и на практике.
Дисциплинировать элиты
Если регулярная сменяемость элит — это хорошо для общества, какой способ ротации предпочтительнее? Две основные альтернативы — выборы или назначение — имеют свои преимущества и недостатки в разных перспективах. Для граждан выборы являются инструментом дисциплинирования элит: недовольство проводимой политикой или её результатами напрямую связано с готовностью наказать существующую власть на избирательных участках. Однако не все выборы одинаково важны. Например, в федеративных государствах национальные выборы традиционно имеют большее значение, чем локальные.
Возникает естественный аргумент о том, что, может быть, выборы на местном уровне не лучший способ дисциплинирования элит? Особенно если есть основания рассматривать избирателей как близоруких существ, неспособных распознать «правильных» кандидатов. Это представление тоже противоречит реальности: Ной Бакли с коллегами по Международному центру изучения институтов и развития ВШЭ изучили биографии избранных и назначенных мэров крупных городов за период 2000—2012 годов и пришли к выводу, что между ними очень мало различий. Избранные мэры оказались более образованными и с большим политическим капиталом, зато назначенные имели больший опыт пребывания на административных должностях.
Если существенных различий в биографических характеристиках между назначаемыми и избираемыми мэрами нет, может быть, они отличаются друг от друга качеством управления? Здесь важную роль играет степень автономии муниципалитетов: если её мало, то ни у глав, ни у местных депутатов не будет ни полномочий, ни ресурсов для того, чтобы существенно влиять на распределение общественных благ. Если муниципальная власть полностью подчинена вышестоящей публичной власти, вопрос о механизмах сменяемости теряет значение. Вышестоящим властям приходится решать проблему исполнения обязательств и брать на себя дополнительные издержки по контролю за ситуацией.
Если местный уровень обладает автономией, ситуация меняется и начинают работать стандартные механизмы выборной подотчётности. Клаудио Ферраз и Фредерико Финан показывают на примере бразильских муниципалитетов, что главы, у которых есть перспективы переизбрания, менее коррумпированы и распределяют больше ресурсов в пользу общества. Другие исследования свидетельствуют, что контроль над выборным процессом со стороны жителей положительно связан с качеством работы управленцев и политиков. Страх поражения на выборах заставляет мэров и депутатов стараться выполнить свои обещания, а не пополнять свои карманы.
Выше по вертикали
Назначаемые главы в этом смысле подотчётны не гражданам, а вышестоящим инстанциям. В России это губернаторы и их политико-административный блок. Интересно, что сам институт назначаемых глав или сити-менеджеров был придуман в США как способ борьбы с коррумпированными местными кланами в конце XIX — начале XX века. Результаты введения этого института оказались неоднозначными, а с коррупцией оказалось легче бороться с помощью независимого суда и медиа. Однако до сих пор в США на местном уровне выборные и назначаемые главы сосуществуют.
В России официальным поводом для отмены прямых выборов глав муниципалитетов, как правило, служит аргумент о том, что граждане не способны избирать качественных управленцев. Неформальный повод — усиление управляемости на местах, встраивание муниципалитетов в вертикаль власти. Но и тут ирония политической жизни такова, что централизация приводит к тому, что избиратели начинают винить в ухудшении уровня жизни не глав, а вышестоящие инстанции.
Россия — яркий тому пример. Политологи Квентин Бизер и Джон Ройтер изучили реакцию граждан на рост безработицы в городах с назначаемыми и выбираемыми мэрами и обнаружили, что от этого страдают показатели партии власти. Возможно, у региональной политической элиты в результате отмены прямых выборов и появляется больше рычагов воздействия на местном уровне, но и избиратели не дураки и понимают, кто в конечном счёте является источником принятия решения, а значит, несёт ответственность за политический курс.
Выборы или назначение?
Любой выбор институтов — политический. Он сказывается на распределении власти и ответственности, материальных и символических ресурсов, на шансах выживания политических игроков. С точки зрения власти, увлечённой идеей контроля, иметь возможность назначать — значит иметь возможность вмешиваться и управлять на местном уровне. Что, впрочем, повышает меру её ответственности.
С точки зрения граждан, выборы местных политиков — отличный способ поощрять или наказывать. Наконец, для самих местных должностных лиц возможность переизбраться является существенным стимулом для более широких инвестиций в публичные блага. Выбор конкретной модели в этом свете — предмет договорённости между гражданами и элитами в каждом конкретном случае.