Кто правит?

В Пермском крае возобновились дискуссии о местном самоуправлении. Во-первых, в этом году сразу 22 муниципалитета приняли решение об объединении в городской или муниципальный округ. Краевые власти не скрывают: одноуровневая система с точки зрения эффективности управления для них предпочтительнее. В следующем году преобразования продолжатся. Во-вторых, фракции ЛДПР, КПРФ и «Справедливой России» в заксобрании внесли законопроект о возвращении прямых выборов мэров. Губернатор дал на него отрицательный отзыв, мотивируя свою позицию тем, что конкурсный отбор позволяет выявлять более компетентных глав. Учитывая вновь возникший интерес к проблематике МСУ, «Новый компаньон» совместно с Центром сравнительных исторических и политических исследований ПГНИУ запускает проект «Кто правит?». Он посвящён изучению особенностей организации власти на местах. Поскольку этой осенью в 22 объединённых территориях необходимо определиться с руководством, первый материал цикла посвящён «среднестатистическому» портрету главы территории. Это мужчина 47 лет, который сделал карьеру в местной администрации или в бизнесе. Самое главное, исследования показывают, что отработал он на своём посту всего один срок, скорее всего, разочаровался и больше никогда не возвращался к работе в муниципалитете.

Чьи решения являются определяющими в политическом управлении? Американский политолог Роберт Даль в книге «Кто правит?» 1961 года попытался ответить на этот вопрос на примере Нью-Хейвена, штат Коннектикут, где находится Йельский университет. Подход Даля, который получил название «политический плюрализм», подразумевал, что элиты и избиратели находятся в постоянном взаимодействии между собой, а медиатором этого взаимодействия выступают политические лидеры. Исследования Даля обозначили целый ряд нюансов. В частности, существенным направлением стало изучение биографических и персональных характеристик политических лидеров: если мэры, губернаторы и президенты имеют ключевое значение для управления, какие их качества могут быть связаны с более успешными моделями управления?

Каков средний уровень образования мэров региональных столиц? Насколько велика вероятность их дальнейшего карьерного роста? В каких регионах преобладают политики — выходцы из бизнеса? Помимо чистого любопытства ответы на эти вопросы имеют и прикладное значение: например, исследования профессора Лондонской школы экономики Тимоти Бесли и его коллег показывают, что более образованные политики и управленцы с большей вероятностью обеспечивают экономический рост в первую очередь потому, что имеют больше экспертных знаний и благодаря этому могут избегать ошибок. Екатерина Журавская и Петра Персон, в свою очередь, на примере Китая демонстрируют, что, работая на территории, где родились, политики будут более эффективными в распределении публичных благ.

В России тоже есть исследования биографий политиков и управленцев. Относительно неплохо изучены депутаты федерального уровня и губернаторы, но локальный уровень пока оставался без внимания, прежде всего из-за сложности сбора данных. Центр сравнительных исторических и политических исследований Пермского государственного университета в течение последних трёх лет совместно с Европейским университетом в Санкт-Петербурге собрал базу данных биографий руководителей муниципальных образований с 2000 по 2016 год. Данные собирались из открытых источников: официальных сайтов, СМИ, справочников и энциклопедий. Сейчас в базе данных есть информация об образовательных и карьерных траекториях, времени прихода к власти и времени нахождения у власти, прочих персональных характеристиках глав в 50 регионах.

Анализ информации по пяти регионам позволил в первом приближении получить общий портрет главы муниципального образования в нулевые годы.

Портрет главы

«Среднестатистический» глава муниципального района или городского округа в России выглядит так: это мужчина, который получил инженерное или сельскохозяйственное образование ещё в позднем СССР. Большую часть жизни живёт в пределах района, где родился. Как правило, он сделал карьеру в местной администрации или, что гораздо реже, в бизнесе. Он пришёл на свой пост в 47 лет или позднее, и почти всегда это была последняя ступенька в его управленческой карьере.

Эта информация позволяет увидеть ситуацию с муниципальным управлением в ином свете. Во-первых, работа на посту мэра небольшого города и главы муниципального района остаётся «мужской профессией». Есть, конечно, региональные различия, в том числе связанные с культурными и этническими особенностями региона, но эти различия не очень значительны. Так, в Башкирии и Татарстане за 16 лет не было ни одной женщины-главы.

Пермский край, напротив, выделяется на общем фоне — 10 женщин из 113 глав, управлявших муниципалитетами Прикамья в период с 2000 по 2016 год. Похожая ситуация в Удмуртии: там женщин среди глав примерно 10%. Исследования показывают, что мужчины и женщины различаются по своему управленческому стилю и по-разному приоритизируют политические задачи.

Во-вторых, обычно главой муниципалитета становятся ближе к 50 годам. В Пермском крае старт мэрской карьеры приходится на 47 лет.

В-третьих, большинство глав муниципалитетов имеют либо инженерное, либо сельскохозяйственное образование, что во многом является элементом советского наследия. За некоторым исключением, главы муниципалитетов, чьи биографии мы анализировали, получили образование ещё в позднесоветское время, когда иметь инженерное или сельскохозяйственное образование было обычным делом. При этом уже в 2000-е годы главы массово получали дополнительное образование по управленческим специальностям.

В-четвёртых, половина глав выстраивали свою «домэрскую» карьеру либо внутри администрации своего района (или другого района этого же региона), либо, реже, на муниципальных предприятиях. Кстати, именно такие главы, как показало другое наше исследование, в итоге оказываются более продуктивными в обеспечении «правильных» электоральных результатов. Примерно четверть — это выходцы из частного бизнеса, каждый десятый — бывший местный депутат.

Куда уходят мэры

В Пермском крае в сравнении с соседями больше мэров — выходцев из бизнеса (почти половина), что можно объяснить промышленным профилем региона и диверсификацией экономики в целом. В сходной с Прикамьем в экономическом плане Башкирии, например, выходцев из бизнеса среди глав муниципалитетов почти нет. Также в Пермском крае примерно половина глав имеют опыт избрания (в среднем по стране он есть лишь у трети), что объясняется в том числе и достаточно длительным периодом сохранения прямых выборов глав муниципальных образований.

В Пермском крае больше половины глав находятся на посту не больше одного срока (332 из 615). Таким образом, о преемственности в реализации единого политического курса на местах говорить трудно. Кроме того, у глав оказывается мало стимулов находиться на посту более одного срока, и эта работа не является для них очень привлекательной. В Пермском крае примерно 60% глав, которые приходили к власти в период с 2000 по 2016 год, находились на посту всего один срок.

Анализ дальнейших карьерных траекторий частично подтверждает данную гипотезу: для большинства глав управление муниципалитетом — финальная ступень управленческой карьеры. «Вертикальных» переходов при этом в крае немного. Как правило, на повышение в правительство и администрацию региона переходят главы региональных столиц или других крупных городов. В Пермском крае такими примерами являются экс-мэр Кунгура Роман Кокшаров, бывший глава Губахинского района Александр Борисов и экс-глава Александровского района Александр Шицын. Однако примеры вертикальной мобильности являются скорее исключением. Впрочем, и горизонтальной мобильности среди глав тоже мало: можно найти лишь единичные примеры переходов глав из одного муниципалитета в другой.

Будущее МСУ

Таким образом, получается, что работа главой муниципалитета для многих не является привлекательной. А значит, нет стимулов держаться за своё кресло и хорошо выполнять свою работу. Из интервью с главами (бывшими и настоящими) мы знаем, что работа эта весьма трудозатратная. При этом собственных ресурсов у муниципалитетов становится всё меньше и меньше, а контроля со стороны других органов публичной власти — больше. В таких условиях проще и выгоднее найти другое применение своим управленческим талантам.

Кроме того, собранные данные возвращают нас к обсуждению моделей формирования органов власти в муниципалитетах. Напомним, повсеместный отказ от прямых выборов имел в качестве важного аргумента представление о том, что конкурсные комиссии смогут отбирать наиболее опытных и успешных управленцев-технократов.

Мы сравнили Пермский край и Удмуртию, где до 2015 года работали разные модели формирования органов МСУ: прямые выборы у нас в регионе и конкурсные комиссии в республике. И выяснили, что в Удмуртии доля профессиональных управленцев оказалась ниже, чем в Пермском крае. Кроме того, удмуртские главы обладают меньшим, чем мэры Пермского края, управленческим опытом.

Безусловно, для рекомендаций по поводу того, какая модель управления муниципалитетами является более эффективной, требуются более глубокие исследования. Но на основании этих двух кейсов можно сделать вывод о том, что прямые выборы дают дорогу более квалифицированным и опытным кадрам. В любом случае, широкое обсуждение проблематики МСУ необходимо, если мы хотим понять и улучшить окружающую реальность.