Давайте сольёмся
Политологи обсудили ход муниципальной реформы в Прикамье
На прошлой неделе, 19 февраля, в коворкинге «Лаборатория настоящего» состоялись общественные слушания на тему «Местное самоуправление в Пермском крае: угрозы и перспективы». Главная тема — объединение муниципалитетов. Политологи и эксперты пришли к выводу, что реформа действительно назрела, но методы её осуществления довольно спорные.
Фото: из архива «Нового компаньона»
История вопроса
Первые попытки запустить объединительные процессы относятся к 2012 году. Тогда обсуждалась возможность создания городских округов в Краснокамском, Чайковском, Чернушинском и Осинском районах. Фактически изменения коснулись только Губахи и Лысьвы, которые прошли через преобразования и получили статус округов.
Но активная фаза началась в 2017 году при губернаторе Максиме Решетникове. В 2018 году были созданы Гремячинский, Кизеловский, Краснокамский, Чайковский, Оханский и Горнозаводский городские округа. В то же время Березники объединились с Усольским муниципальным районом, Соликамск — с Соликамским муниципальным районом.
В 2019 году интеграционные процессы должны завершиться ещё в 12 территориях. На пленарном заседании Законодательного собрания 21 февраля депутаты приняли законопроекты о создании Суксунского, Осинского, Чернушинского и Верещагинского городских округов. В марте Законодательное собрание планирует рассмотреть аналогичные инициативы, касающиеся Добрянки, Очёра, Ильинского, Красновишерска, Нытвы, Октябрьского, Чердыни и Чусового. Согласно плану, в парламент осталось внести лишь законопроект о создании Александровского городского округа.
Доцент ПГГПУ, кандидат исторических наук Виталий Ковин рассказывает, что на сегодня (февральские решения Законодательного собрания фактически не вступили в силу) в Пермском крае — 32 муниципальных района (в 2011 году их было 42), 14 городских округов (в 2011-м — шесть), 21 городское поселение (32) и 213 сельских поселений (278).
Не те методы
По мнению председателя Пермской гражданской палаты Игоря Аверкиева, такие крупные территориальные преобразования должны проходить через референдумы как минимум на уровне муниципалитетов, что гарантировано Конституцией. На деле же, по его словам, всё ограничивается публичными слушаниями, зачастую формальными.
Недостаточная эффективность двухуровневой системы местного самоуправления отмечена ещё в 2012 году в Стратегии социально-экономического развития Пермского края, рассказал Константин Сулимов, профессор, заведующий кафедрой политических наук ПГНИУ. По его мнению, реформа в Прикамье действительно назрела и её нужно проводить. Но у него есть вопросы к методам. «Сначала нужно было обсуждать стратегии,
а затем претворять их в жизнь. Процедуру следовало продумать заранее и подобрать для неё средства», — отметил эксперт.
Благие намерения
В качестве аргумента в пользу неоднозначности реформы на слушаниях было приведено исследование доцента кафедры государственного управления и истории ПНИПУ Анны Зуйкиной. Она проанализировала последствия объединительного процесса в Губахе. Прогнозы относительно преимуществ, к которым тогда апеллировали и сейчас апеллируют власти, на практике не сбылись.
Во-первых, рост доходов местного бюджета. В Губахе рост был, но он носил временный характер. И произошёл он в связи с резким увеличением межбюджетных трансфертов: в четыре раза — дотаций, в три раза — субсидий. Во-вторых, снижение расходов на управленческий аппарат. Пример Губахи показывает, что они, напротив, выросли. Сокращение штата при этом было незначительным — всего 13%.
Виталий Ковин пояснил проблему представительства на примере выборов.
«В гордуме Горнозаводского округа (состоит из самого Горнозаводска и шести поселений) по итогам выборов 2018 года из 17 депутатов 11 представляют Горнозаводск. В Кизеловском округе (Кизел плюс четыре поселения) из 15 депутатов 12 представляют Кизел. В Гремячинском округе (Гремячинск плюс три поселения) из 15 депутатов 13 представляют Гремячинск и так почти везде, — отметил Ковин. — Представителей бывших городских и сельских поселений — не более трёх-четырёх человек на 15—17 «городских».
При этом если округ нарезан «лепестком», то есть включает в себя часть городского поселения и бывшие сельские, в большинстве случаев побеждает «горожанин». Особенно если он идёт от «Единой России» и является экс-депутатом. Кстати, среди новоизбранных депутатов немало бывших депутатов земских собраний и городских дум административных центров. Экс-сельские депутаты в выборах в гордумы объединённых округов почти не участвовали (Ковин насчитал не более 10 человек на восемь выборов 2017—2018 годов).
Склонность к радикализму
Доктор политических наук, профессор кафедры политических наук ПГНИУ Пётр Панов воздержался от оценок хода реформы в крае. Но специально для мероприятия провёл небольшое исследование территориальных преобразований в масштабе страны.
Так, согласно данным Росстата (ежегодный бюллетень «Формирование местного самоуправления в РФ), в России на 1 января 2010 года было 512 городских округов и 1829 муниципальных районов. На 1 января 2018 года — уже 591 округ и 1758 муниципальных районов (данных по 2019 году на сайте Росстата пока нет).
Из 85 субъектов Федерации в 66 за последние восемь лет вообще не проводились преобразования. В исследуемый период реформа носила масштабный характер в 10 субъектах, отметил политолог.
При этом в этих 10 субъектах объединительные процессы тоже шли с разной интенсивностью. Панов условно разделил их на четыре категории. По его словам, «самый радикальный характер» (на 1 января 2018 года) реформа приобрела в Магаданской области, где все девять муниципальных районов были преобразованы в городские округа. «Быстро, но относительно умеренно» в последние восемь лет реформа осуществлялась в Оренбургской области и на Чукотке. «Постепенно и умеренно» — в Нижегородской области, где в год преобразовывалось «по одному-два района, а иногда и ни одного».
Пермский край относится к категории «постепенно, но с радикальной направленностью». Помимо Прикамья такую же характеристику получили Калининградская (там ликвидированы все муниципальные районы, но произошло это не за один год), Белгородская и Московская области.
Наименее интенсивно преобразования шли в Тверской области (за 10 лет образованы два новых городских округа) и в Ставропольском крае.
«Местные реформы, их радикализм и масштаб зависят скорее от позиции региональных властей, а не от позиции федерального центра», — резюмировал Панов.
Причём независимо от степени радикализма они по-разному «резонируют» в информационном поле. Например, о радикальных преобразованиях в Магаданской области практически никто не слышал. Но ход реформы в Подмосковье постоянно сопровождается скандалами на всю страну. Подобный случай можно вспомнить в относительно самодостаточном Ангарске, который требовал отдельный статус городского округа в противовес соседнему Иркутску.
Резюмируя, Пётр Панов отметил, что по итогам изучения данных Росстата очевидно: никакой кремлёвской установки ликвидировать поселенческий уровень нет. Это полностью региональная инициатива.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и будьте в курсе главных новостей.