Издержек больше, чем преимуществ

Насколько «малая» политика соответствует стандартам, принятым в большой политике? Насколько её действующие лица самостоятельны? Насколько существующие институциональные структуры и факторы в России эту «малую» политику ограничивают? Ощущают ли давление «сверху» главы местных администраций и есть ли у них ресурсы? Ответить на эти и многие другие вопросы попытались участники международной научно-практической конференции, организованной отделом по исследованию политических институтов и процессов ПНЦ УрО РАН и кафедрой государственного управления и истории ПГНИУ.

Главный научный сотрудник Института философии и права УрО РАН Сергей Мошкин рассказал, как складывалась история малых городов Урала, формирующая модели поведения локальных политических элит вплоть до сегодняшнего дня.

Учёный констатировал, что поселения изначально создавались ради того, чтобы существовал завод, которому подчинялась вся логика жизни территории. Поэтому в советский период во властные структуры баллотировались выходцы с предприятия.

После ликвидации советской системы появился институт местного самоуправления, на заводах начал формироваться новый класс собственников.

Мошкин отмечает три модели их поведения, которые наблюдались с конца 1990-х годов. Модели зависели от того, кто становился владельцем градообразующего предприятия.

Первый вариант — это вчерашний «красный директор», выходец с этой территории. Он волей-неволей воспроизводил прежнюю систему взаимоотношений, рассматривая город как свою вотчину. Именно такие предприятия до самого конца содержали соцкультбыт, дворцы культуры, пионерские лагеря, стадионы, зачастую в ущерб собственным доходам. Директор, превратившийся в крупнейшего собственника, был вынужден демонстрировать социально ответственное поведение, легитимирующее его право на капиталы.

Примерно такую же модель воспроизводили пришедшие к власти полукриминальные группировки, выросшие на этой территории. Ребята с тёмным прошлым сменили малиновые пиджаки на приличные костюмы и стали воспроизводить ту же социально ответственную политику по отношению к городу. Поскольку завод был основным налогоплательщиком местной казны, его владельцы старались контролировать каждую израсходованную копейку. Они были заинтересованы в том, чтобы в местной думе их представляло абсолютное большинство (необязательно с завода, это могли быть и бюджетники), а глава местной администрации был совершенно лояльным и подконтрольным. Этот мотив, по мнению учёного, присутствует до сих пор, но только в тех случаях, когда предприятия остаются собственностью «своих».

Когда владельцами бизнеса становятся пришлые, мотив доминирования в легислатуре и администрации существует, но причина его совершенно иная. «Речь идёт о том, чтобы за счёт господства в местных администрациях и думах получить максимальную выгоду с предприятий. Например, за счёт преференций в налоговой политике, в платежах за использование муниципальной земли, а также за счёт повышения тарифов на энергоресурсы, поскольку предприятия реально отапливают города», — поясняет эксперт самые распространённые мотивы политической стратегии бизнесменов.

Сергей Мошкин полагает, что в 2008—2009 годах эти модели начали трансформироваться. Ответственность экономических субъектов, которые на местном уровне доминируют в местной политике, серьёзно выросла. Их представителям задают неудобные вопросы, например: «Если глава ваш, депутаты ваши, почему плохие дороги?»

Во время экономически благоприятной ситуации, когда денег достаточно, можно потратиться на те или иные запросы электората. Когда ситуация обостряется, меняются приоритеты.

«По моим оценкам, с 2009—2010 годов у собственников предприятий интерес к доминированию в местных органах власти начинает исчезать. Им стало неинтересно заниматься политикой, потому что это стало слишком хлопотным и обременительным делом. Издержки стали больше, чем преимущества. А если взять последние тенденции, связанные с реформой местного самоуправления, когда повсеместно на территории Большого Урала навязываются модели назначения глав администраций, собственники пришли к выводу: зачем лезть в «мелкую» политику и заниматься городскими помойками, когда вопросы назначения можно решать непосредственно с губернатором? Снижение, прежде всего у варягов (а их большинство), интереса к местной политике и стремление решать вопросы напрямую с региональными властями — это новая тенденция».

Круглый стол, рассмотревший политические процессы в моногородах Урала, вскрыл ещё ряд особенностей. Алла Чирикова сослалась на интервью с одним из представителей градообразующего предприятия, который убеждал экспертов: «Если мне нужно будет поменять расклад политических сил, то неважно, «мои» это депутаты или «чужие», я всё равно это сделаю». Это означает, что если бизнес намерен вступить в конфликт с главой администрации, то он перетянет местных политиков на свою сторону, поскольку ресурсы несопоставимы.

С другой стороны, учёные во время своих бесед с представителями администраций довольно часто слышат слова: «Вы знаете, губернатор-то наш город любит».

«Эта вера совершенно скрадывает давление «вертикали», о котором многие говорят. Многие главы администраций очень уважают своих губернаторов и делают всё для того, чтобы губернатор был ими доволен. На самом деле это — не подчинение. Это отнесение себя к одной команде. Это уважение к региональной власти. Поэтому я бы не спешила всё описывать в терминах подчинения. Ситуация доминирования существует, но интерпретируется она по-разному», — делает заключение Алла Чирикова.

Политика в малом городе существует даже в условиях «вертикали»

Валерий Ледяев, профессор кафедры анализа социальных институтов Государственного университета — Высшей школы экономики (Москва):

— Авторитарная практика на федеральном уровне, так или иначе, спускается на региональный. Получается, что политика ограничена не потому, что это малый город, а потому, что существуют определённые ограничения сверху, задаваемые авторитарной ситуацией, сложившейся в стране.

Тем не менее вывод оптимистичен: никакие «вертикали» власти не в силах радикально уменьшить локальную политику.

Первый аргумент «за»: федеральные и региональные элиты не настолько интересуются малыми городами, чтобы всё там контролировать. Многие вещи им совершенно безразличны. А раз так — делайте всё, что хотите, если не разрушаете социум и не нарушаете какие-то общепринятые правила.

То есть внутри дозволенного политика есть. «У нас не так много денег, чтобы быть интересными губернатору» — эта фраза была произнесена одним из респондентов, к которым обращались эксперты в ходе своих исследований.

Локальные элиты — это как дети в песочнице. Взрослые (старшие) за ними смотрят. Если никому песок в глаза не летит, их оставляют в покое. Если появляется необходимость, то могут вмешаться. Это первое соображение, почему локальная политика есть и будет.

Второе — никакие «вертикали» не могут быть выстроены в духе Оруэлла. Он невозможен. И как бы ни хотели наши власти контролировать всё, что происходит в локальном сообществе, всё равно ресурсы существуют.

Третий фактор: мы не можем считать, что в политике участвуют только политики. Бизнес, каким бы он ни был, обладает серьёзными ресурсами. Речь идёт не только о моногородах, где предприятие по факту контролирует ситуацию, но и о тех бизнесменах, для которых город является территорией реализации их интересов.

Слабость правового государства, с одной стороны, даёт больший произвол чиновнику, с другой стороны, обеспечивает возможности для людей, которые находят место в политической системе. Слабость правовых начал даёт дополнительные ресурсы. И это тоже политика, когда люди, увиливая от жёстких вещей, навязанных сверху, стремятся реализовать свои интересы.

Вывод: политика возможна даже в условиях «вертикали», как бы ни пытались её наращивать дальше.

Логика государственной политики рушит местное самоуправление

Сергей Мошкин, главный научный сотрудник Института философии и права УрО РАН (Екатеринбург):

— В 1995 году состоялись первые губернаторские выборы, в 2004-м выборные кампании закончились, поменяв содержание политических процессов на территориях.

На протяжении целого десятилетия любой нормальный губернатор каждую пятницу посвящал выезду на подведомственные территории. Это была традиция, которая соблюдалась железно: выборный процесс заставляет губернатора вступать в переговоры, физически посещая не только местных олигархов, бизнесменов, но и в первую очередь муниципалов. Причём не только электоральные элиты, поскольку шёл торг и выдача неких преференций, обещаний, за счёт этого в регионе складывалось ощущение присутствия единой команды. «Вертикаль» была именно тогда. Но не административная, а «вертикаль» сотрудничества.

После того как в территории начали приводить назначенцев, смысл сотрудничать с муниципалами для губернатора абсолютно пропал. Они не предлагали ему никакого ресурса, губернатор не брал на себя никаких обязательств, а действовал в отношении муниципалитетов «именем короля», разместившегося за кремлёвской стеной.

Переговоры возможны хотя бы при равной позиции, сегодня никакого равенства нет. Нет встречной заинтересованности. О чём губернатор будет говорить с главами муниципалитетов? Смысл пропал. Он просто через краевой минфин отчисляет территориям положенные транши, и никаких договоров.

А если и есть некая преференция, то она носит исключительно избирательный характер и зависит от многих факторов.

Логика государственной политики просто убивает местное самоуправление. Не имея финансовой базы, за счёт последних новаций в организации государственной власти местное самоуправление и местная политика, по большому счёту, рушатся. Нет реальных оснований для их существования.

Сейчас начинается новый избирательный цикл. Выборы губернатора в новой форме, в которой они возвращаются, к сожалению, не вернут ту атмо-

сферу взаимодействия, реального сотрудничества, выравнивания переговорных позиций между муниципалами и региональной властью, которые были ранее. Это будет по-прежнему доминирование государственной власти. И варианты реформы местного самоуправления этому способствуют. Государственная власть неадекватно, несоразмерно усиливается, своим тяжёлым катком придавливая живую инициативу.