Патрон и проклятие

Какие факторы влияют на наполняемость местных бюджетов в условиях централизации

Поделиться

«Новый компаньон» совместно с Центром сравнительных исторических и политических исследований ПГНИУ продолжает цикл публикаций об организации власти на местах в рамках проекта «Кто правит?». Темой очередной публикации стали финансовые основы местного само­управления.

Очевидный факт: большинство российских муниципалитетов являются бедными и экономически зависимыми от вышестоящих уровней власти. Однако одни территории в этих одинаковых для всех условиях активно развиваются и получают финансовую поддержку из всех уровней бюджета, другие — стагнируют. Проведённое исследование показало, что для движения по первому сценарию нужен авторитетный покровитель и, как это ни парадоксально, отсутствие крупных промышленных предприятий.

До 2000 года местные власти оставляли себе до 75% поступлений, что позволяло многим муниципалитетам сохранять экономическую автономию. Кроме того, они могли даже устанавливать свои собственные налоги. Это приводило к большому разнообразию управленческих стратегий. Местные элиты сами определяли, как и куда потратить эти ресурсы. Кто-то создавал фонды для микрозаймов и развития предпринимательства, кто-то строил инфраструктуру для привлечения промышленных инвестиций, другие развивали туристический сектор. Разумеется, не все из этих стратегий оказались успешными, не все ресурсы расходовались эффективно и без злоупотреблений.

Рисунок-1

Так или иначе, всё изменилось с началом 2000-х годов, когда новые редакции Налогового и Бюджетного кодексов кардинально снизили финансовую самостоятельность муниципалитетов. Забрав 80% всех налоговых поступлений себе, федеральные и региональные власти стали распределять эти ресурсы по новым правилам, возвращая часть изымаемых средств обратно в муниципалитеты. Эти правила стали важным фактором, определяющим стратегии муниципалитетов, вынужденных конкурировать за доступ к этим ресурсам.

Сегодня субсидирование муниципалитетов складывается из двух частей: подушевого и программного финансирования. Первая часть исчисляется из расчёта количества населения муниципалитета по единому тарифу. Вторая — через федеральные и региональные программы на конкурсной основе. Это означает, что не все муниципалитеты получают равную долю финансирования.

В рамках проведённого в прошлом году исследования мы опросили более 30 представителей локальных элит (депутатов и муниципальных глав) шести городских округов Пермского края. Мы выбрали города, которые сопоставимы друг с другом по размеру и административному статусу. В 2018 году городских округов было восемь, однако Пермь и ЗАТО Звёздный мы исключили, они нетипичны. Итого — Березники, Губаха, Кудымкар, Кунгур, Лысьва и Соликамск.

Собранные данные позволили выявить два главных фактора, которые влияют на степень эффективности городов в привлечении средств через программы.

Индустриальное проклятие

Оказалось, что не каждый мэр заинтересован с одинаковой степенью активности участвовать в региональных программах. При наличии крупных промышленных предприятий и достаточных средств в городе у мэра нет особого интереса к региональной казне. Вместо того чтобы проводить кропотливую работу по созданию проектной документации для участия в региональной программе, он может просто выстроить систему неформальных отношений с промышленным директоратом, заручившись от них поддержкой по финансированию актуальных для города социальных объектов. Многие опрошенные нами депутаты и эксперты считают, что в городах с мощными предприятиями успех мэра зависит от его авторитета именно в глазах промышленного директората. Если этот авторитет есть, то руководители богатых промышленных гигантов соглашаются выделять деньги на городские проекты.

«В городе есть три главных предприятия, — описывает типичную схему управления городом один из собеседников. — Задача мэра заключается в том, чтобы эти три источника соединить. И всегда происходит так. Директор одного из предприятий говорит: «А что даст, допустим, Иванов?» Мэр отвечает: «Иванов даст вот это». Тогда тот говорит: «Хорошо, я дам столько же». Мэр: «Слушай, дай больше, у тебя больше возможностей». Директор: «Чего это я буду больше давать, я дам столько же». Мэр: «Ну давай, ну я прошу тебя». Директор: «Ну хорошо, «под тебя» я дам больше». И даёт».

Получается, что наличие богатых градообразующих предприятий является не стимулом, а ограничением для мобилизации администрации и участия муниципалитета в региональных программах. В результате появляется такой парадокс, который для краткости мы назовём «индустриальное проклятие».

График Активность и результативность

Региональный патрон

Тем не менее наличие предприятий в городе вовсе не означает, что мэр обязательно будет игнорировать возможность получения дополнительных средств за счёт участия в региональных программах. Однако для этого необходим дополнительный стимул в виде наличия у города влиятельного игрока на уровне региона. Тогда у муниципалитета появляется свой покровитель (патрон).

Дальше ситуация может развиваться по двум сценариям. Если патрон заинтересован в эффективном управлении городом, он осуществляет контроль и создаёт дополнительные стимулы для активности мэра в плане участия в региональных программах. Либо он может осуществлять поставку важной инсайдерской информации: программы часто меняются, и наличие актуальных данных создаёт конкурентные преимущества для соискателей региональных средств.

«Депутаты Законодательного собрания постоянно приезжают к нам, подсказывают, какие новые программы готовятся, контролируют, проверяют всю работу, которую делает муниципалитет. Мэр ходит и рассказывает, отчитывается о том, что сделано», — поясняет один из собеседников из числа депутатов.

Однако не во всех городах есть такие заботливые депутаты. В результате город остаётся без регионального покровителя.

Наличие регионального патрона становится ключевым фактором, который является стимулом для мэра даже при наличии фактора индустриального проклятия. Отсутствие патрона при наличии индустриального проклятия ведёт к низкой эффективности. Среднюю эффективность можно ожидать тогда, когда в городе отсутствуют оба фактора. В такой ситуации бедность муниципалитета будет вынуждать мэра активно участвовать в программах, но при отсутствии поддержки регионального патрона маловероятно, что эта активность будет сопровождаться высокой результативностью.

История эффективности

Чтобы проверить и уточнить эти суждения на основе более точных показателей, мы изучили отчётную документацию региональных программ «Инициативное бюджетирование» и «Территориальное общественное самоуправление» с 2015 по 2019 год. Именно эти программы мы взяли для анализа потому, что одним из условий участия в них является финансовое соучастие граждан. Поэтому эти программы требуют от администрации не только сформировать конкурсную документацию, но и наладить контакт с населением, быть более внимательными к их интересам.

Анализ данных позволил нам ранжировать шесть изучаемых городов по показателям активности и успешности поданных заявок. На рисунке 2 представлены данные, характеризующие активность (число поданных заявок) и результативность (число поддержанных заявок).

Как можно заметить, Соликамск и Губаха являются лидерами по этим показателям, в то время как Кунгур и Березники — явные аутсайдеры. Лысьва и Кудымкар представляют собой промежуточные случаи.

Если теперь соотнести эти данные с факторами, определяющими эффективность муниципалитетов, то мы увидим, что в целом всё сходится.

Факторы и эффективность городов

Несмотря на то что в Соликамске и Губахе есть мощные промышленные предприятия, фактор индустриального проклятия не проявляет себя в ситуации наличия регионального патрона. По нашей оценке, в Соликамске роль патрона выполняет президент АО «Соликамскбумпром» и депутат краевого Законодательного собрания Виктор Баранов, который ещё в 2016 году, пользуясь особыми отношениями с губернатором Виктором Басаргиным, смог обеспечить занятие позиции мэра города выходцем со своего предприятия. В Губахе патронаж осуществляют председатель совета директоров ПАО «Метафракс» и депутат краевого Законодательного собрания Армен Гарслян, а также бывший мэр города, а ныне министр территориального развития Пермского края Александр Борисов.

Березники представляют собой диаметрально противоположный случай. Нынешний мэр Сергей Дьяков впервые занял свою позицию, выиграв всенародные выборы в 2010 году. В 2015 году он сохранил свой пост, успешно пройдя через новую конкурсную процедуру. Из шести исследуемых городских округов он является единственным мэром, который не подвергся ротации после смены правил избрания муниципальных глав. Экономический потенциал местных предприятий настолько велик, что региональные власти предпочитают не обострять ситуацию. Именно директорат местных предприятий, а не региональные власти, определяет кандидатуру мэра. Поэтому глава города лишён особого контроля со стороны регионального патрона и опирается прежде всего на локальную элиту. Отсутствие регионального патрона при наличии мощных индустриальных предприятий приводит к тому, что у мэра Березников нет особых стимулов для кропотливой работы по созданию качественной конкурсной документации. Низкое число поддержанных заявок говорит именно об этом.

В Кудымкаре нет мощных предприятий, что во многом определяет отсутствие интереса к городу со стороны региональных элит и слабые лоббистские возможности города на уровне края. Бедность муниципалитета, тем не менее, является стимулом для участия в региональных программах. Однако при отсутствии регионального патрона результативность этих усилий сравнительно невысока.

В Лысьве есть индустриальные предприятия, но они не играют никакой политической роли, поскольку их собственники уже давно перешли на федеральный уровень. До 2016 года город возглавлял Виталий Шувалов, который конфликтовал с краевой администрацией. Следовательно, город не имел регионального патрона. Поэтому Лысьва, подобно Кудымкару, демонстрирует средние показатели эффективности.

Единственный случай, который оказался аномалией, — это Кунгур. Бывший мэр города Роман Кокшаров с 2015 по 2019 год был главой минтерразвития, что говорит о наличии регионального патрона. Однако этот факт вовсе не определил высокую эффективность муниципалитета в плане привлечения средств через программы. Согласно статистике по этому показателю город является явным аутсайдером.

Предположим, что причина — в частой ротации глав. С 2015 по 2017 год в городе дважды менялся мэр. Эта кадровая нестабильность в сочетании с высоким уровнем конфликтности основных политических игроков не способствовали эффективности городского управления. Вероятно, случай Кунгура говорит о том, что в условиях централизации конфликты элит негативно отражаются на качестве управления. В ситуации крайней политической поляризации и кадровой нестабильности ключевые факторы перестают работать, и даже при их наличии уровень эффективности городского управления остаётся крайне низким.

Лояльным — больше

Можно сделать вывод, что в условиях централизации основания эффективности заметно смещаются, задавая иные требования к главам муниципалитетов. Если при наличии автономии мэры в большей степени рассчитывали на собственные силы и эффективность управления во многом обуславливалась их способностью к рисковым и нетривиальным решениям, то в условиях централизации главным фактором успеха становится умение выстраивать лояльные отношения с вышестоящими этажами власти. Это усиливает роль неформальных практик. Более активными в привлечении средств на территорию оказываются именно те города, которые имеют регионального патрона, обеспечивающего покровительство и неформальный контроль над городской администрацией.

Вместе с тем наше исследование выявило, что влияние региональных патронов имеет пределы. Они играют существенную роль в активизации городской администрации относительно участия в конкурсах, но не всегда способны повысить качество такого рода работы. Поэтому активность опекаемых ими муниципалитетов, которая фиксируется статистикой, не всегда соответствует высокому уровню их результативности. Другими словами, патроны действенно влияют на активность работы городской администрации, но их возможности по лоббированию своих интересов на уровне региональной власти остаются ограниченными.

Наконец, случай Кунгура выявил важность третьего фактора, который также нужно принимать во внимание. Поляризация и раскол местных элит создают существенное ограничение для эффективности городского управления. Этот фактор становится даже более важным, чем наличие регионального патрона, который в такой ситуации оказывается бессильным, не имея возможности повлиять на город и повысить уровень его эффективности.


Поделиться